宜居城市建设与江北区城市管理
区市政委 曾进
宜居城市是指适宜人类居住和生活的城市。宜居城市是所有城市的发展方向和规划、建设、管理的目标，不仅要看城市发展的经济指标，而且要看城市是否能够满足居民在不同层次上对居住和生活环境的要求。
一、关于宜居城市评价标准
2005年1月，国务院常务会议原则通过《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，首次提出“宜居城市”是北京城市发展的目标，由此推动了我国宜居城市的研究和发展。2007年4月，国家建设部科技司验收通过了中国城市科学研究会牵头完成的《中国宜居城市评价标准》，用于检测全国各城市的宜居质量，指导城市规划、建设和管理工作。
《评价标准》包括“社会文明度”、“经济富裕度”、“环境优美度”、“资源承载度”、“生活便宜度”和“公共安全度”等6大指标体系，包括28个子项和84个指标（其中59个指标为量化指标），根据不同得分，将城市分为宜居城市、较宜居城市和宜居预警城市。其中，宜居指数（累计得分）≥80分，为宜居城市；60分≤宜居指数（累计得分）＜80分，为较宜居城市；宜居指数（累计得分）＜60分，为宜居预警城市。
《评价标准》中涉及市政基础设施建设及城市管理工作的内容，主要有3大指标体系、5个子项及12个具体指标：
1、“环境优美度”指标体系：包括“生态环境”和“城市景观”两个子项。“生态环境”指标一是要求空气质量好于或等于二级标准的天数达到365天/年，二是要求城镇生活垃圾无害化处理率达到100%，三是要求人均公共绿地面积达到10平方米，四是要求城市绿化覆盖率达到35%；“城市景观”指标是从城市空间布局、园林艺术、环卫保洁、路面完好情况等方面现场抽样考察，要求城市背街小巷市容市貌达到“较好”等次。
2、“生活便宜度”指标体系：包括“市政设施”和“绿色开敞空间”两个子项。“市政设施”指标一是要求居民对市政服务质量的满意度达到100%，二是按照建设部标准现场考察，要求环保型公共厕所区域分布合理；“绿色开敞空间”指标一是抽样调查要求市民对城市绿色开敞空间布局满意度达到100%，二是抽样调查要求拥有人均2平方米以上绿地的居住区比例达到100%，三是抽样调查要求距离免费开放式公园500米的居住区比例达到100%。
3、“公共安全度”指标体系：一是城市政府预防、应对自然灾难的设施、机制和预案，要求有整套暴风、暴雨、大雪、大雾、冰凌、雷电、洪水、地震、山体滑坡、泥石流、火山、海啸、干旱等应对设施和预案；二是要求城市政府近三年来对公共安全事件的成功处理率达到100%。
《评价标准》规定，宜居指数（累计得分）≥80分的城市还面临4个“否决条件”，即有任何一项“否决条件”的，不能确认为“宜居城市”：一是社会矛盾突出，刑事案件发案率明显高于全国平均水平的；二是基尼系数大于0.6，导致社会贫富两极严重分化的；三是近3年曾被国家环保总局公布为年度“十大污染城市”的；四是区域淡水资源严重缺乏（指人均淡水资源500立方米以下）或生态环境严重恶化（指城区河流水质普遍劣于4类，或2级以上空气质量天数不足260天/年，或沙漠流动沙丘逼近城市边缘5千米以内）的。
专家认为，宜居城市是城市永恒的追求，是一个相对概念和动态目标，不是一个终极目标。《评价标准》只是导向性的科学评价标准，只能提供一个参考指标，不是强制性的行政技术标准，不会凭借行政力量强制执行，不支持搞任何形式的“宜居城市排行榜”。
二、关于宜居城市建设问题
区委十届三次全委（扩大）会议对我区未来五年的发展思路进行了完善，增加了建设宜居江北的战略任务，要求率先在全市建立并不断完善“城市配套适宜居住的设施指标体系”，注重以人为本，加快建设宜居江北。
对照《评价标准》，建设宜居江北在市政基础设施建设和城市管理方面既具备有利条件，也存在较大差距。
（一）有利条件
近年来，我区经济发展迅速，社会和谐进步，文明程度提升，城市面貌变化显著，节约型城市和“平安江北”建设不断推进，人民群众对政府建设、城市变化及人居环境的满意度不断提高。全区市政基础设施建设与城市管理工作取得了显著成绩：
1、园林绿化建设稳步推进。新增、改建公共绿地400万平方米，城市建成区绿地率达到34.8%，成功建成市级山水园林城区。其中城市绿化覆盖率达到38.8%，人均公共绿地面积达到11.37平方米，两项指标均超过《评价标准》的规定指标。市园林局评审通过了《江北区西段绿地系统规划》，确定了“以滨江绿化带为主轴，以道路绿化为通廊，以城市公园和生产绿地为绿面，以小游园、居住区及单位附属绿地为绿点”的点线面结合的山地城市绿化网络系统结构，通过创建国家园林城区和中长期分期建设，我区的城市绿色开敞空间布局基本能够达到《评价标准》确定的市民满意度指标。
2、整体市容市貌不断改观。新建、改扩建城市道路319公里，整治翻修城市道路17.2万平方米，改性沥青路面的比例超过60%，道路清扫保洁及“三乱”清洗的市场化作业率超过50%，道路完好率和环卫保洁率均达到95%以上。基本完成主干道园林绿化、房屋立面、户外广告综合整治，实施了鹞子丘片区道路、建北二支路、小苑道路、兴塔路、洋河东路、洋河西路等10多条支次干道改造与综合整治工程，不断加强占道经营规范管理。经过坚持不懈的深入整治，城市背街小巷的市容市貌达到《评价标准》确定的“较好”等次具有一定基础。
3、城市应急预案基本完备。我区坚持落实城市管理目标责任制，制定了《市政设施（排水、桥梁、结构）安全事故应急预案》，对全区市政设施（排水、桥梁、结构）重特大事故灾难应急处置进行了规范，建立了较为完整的指挥体系、运行机制和处置程序，在成功处置去年特大旱灾和今年暴雨洪灾、山体滑坡、泥石流等自然灾害中发挥了积极作用，基本符合《评价标准》关于城市政府应有预防应对自然灾难的设施、机制和预案的要求。
（二）困难挑战
对照内容广、项目细、标准高的《评价标准》，建设宜居江北在市政基础设施建设和城市管理上的任务仍然十分艰巨。具体表现在三个方面：
1、基础设施较弱，服务能力有限。近年来，我区的城市建设速度加快，但老工业区的基础设施改造任务仍然十分繁重：一是城市道路及附属设施设计等级较低，交通路网落后，难以满足城市交通需求；二是排水系统管网陈旧，雨污合流，抵御暴雨洪灾能力较差；三是破产企业和困难企业较多，无力维护自建自管的厂区道路、公厕、绿化、路灯等基础设施，有的已经丧失功能，严重影响地区群众生活；四是环卫设施建设滞后，城市开发建设又导致公厕、垃圾站等原有设施不断减少并且难以还建，鱼复五三镇还没有垃圾中转站，难以满足城市卫生发展需要，我区相当长的时期内都难以达到《评价标准》中关于“居民对市政服务质量的满意度达到100%”、“城镇生活垃圾无害化处理率达到100%”、“环保型公共厕所区域分布合理”等规定指标的要求。
2、城市公园较少，小区绿地不足。近年来，我区虽然全力加快嘉陵公园、鸿恩寺公园、新世纪绿色公园等城市公园建设，并采取“3+1模式”推进社区公园建设，也在积极实施绿地系统建设，但城市公园、社区公园和小区绿地总量仍然严重不足，在相当长时期内难以达到《评价标准》中关于“人均2平方米以上绿地的居住区比例达到100%”和“距离免费开放式公园500米的居住区比例达到100%”等规定指标的要求。
3、建设工地较多，扬尘污染较重。近年来，我区有关部门联合行动，采取多种措施控制工地扬尘和道路扬尘污染，但由于建设工地较多、文明施工水平不高、没有规范的建筑垃圾消纳场等原因，乱堆、乱运、乱倒建筑垃圾及扬尘污染现象仍然非常严重，相当长时期内的空气质量好于或等于二级标准的天数都难以实现《评价标准》确定的365天的规定指标。
三、关于城市管理努力方向
建设宜居江北，我们将围绕切实解决市政基础设施建设与城市管理上存在的市政服务质量、环卫设施建设、公园绿地建设、空气质量标准等四个关键性难题，创新工作思路、调整工作目标，努力实现江北区城市管理工作新的突破。
（一）工作思路
坚定不移地贯彻落实胡锦涛总书记作出的“314”总体部署、建设重庆“一小时经济圈”的战略构想和党的十七大、市第三次党代会、区十届三次全委会精神，以重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区为机遇，以最强的创业精神、最新的创意思维、最高的创新标准、最实的创造能力，认真做好建设宜居江北这篇大文章，全力提升江北区的环境优美度、生活便宜度和公共安全度，不断改善生态环境、人文环境和城市景观，不断改善城市交通、市政设施和绿色开敞空间，不断增强政府预防、应对自然灾难的能力，全力推进创意、实力、宜居、和谐江北建设。
（二）奋斗目标
努力实现三个阶段目标：
1、近期目标：2008年达到国家园林城区标准。
2、中期目标：2010年达到环保模范城区标准，环境质量基本满足小康社会目标的要求。
3、远期目标：2020年基本达到宜居城区标准。
（三）主要措施
为了实现上述目标，我们将迎难而上、乘势而为，全力推进市政基础设施建设、环境生态建设、数字化城市管理系统建设“三大工程”，重点抓好以下工作：
1、加强市政基础设施建设，提升城市“生活便宜度”
加快城市道路建设和改造。2005年重庆人均道路面积6.64平方米，江北区人均道路面积仅为2.25平方米，与全国平均水平的11.01平方米和《评价标准》确定的15平方米存在很大差距。我区应当建成以城市快速路、主干路网为骨架的城市道路结构体系，完善城市立交、公交换乘枢纽等交通设施建设，力争在未来五年新建、改扩建道路270公里，在2020年干道网密度达到2.65公里/平方公里，人均道路面积达到13.6平方米。
加快排水系统建设和改造。2005年重庆排水管道总长3946.66公里、年处理污水总量11137.9万立方米、污水集中处理率为22.2%，江北区排水管道总长82.13公里、年处理污水总量2256万立方米、污水处理率为60%，与《评价标准》确定的污水处理指标特别是工业污水处理率达到100%的规定指标存在较大差距。我区应当加快三级管网建设，合理布置城镇污水处理设施，建设完善的城市污水收集、输送、处理和排放系统，使城市污水实现达标排放，争取在2010年城市污水处理率达到90%，在2020年达到95%。
完善市政基础设施维护管理制度。制定江北区市政公用设施维护管理办法，针对破产企业、困难企业无力管护并影响群众生活的市政公用设施，采取“企业出资、社会集资、市场融资、政府补贴”的方式，建立有效的维护管理机制，由政府主管部门与产权单位共同组织实施改造建设，提高市民对市政服务质量的满意度。
2、加强环境生态建设，提升城市“环境优美度”
加快公共厕所建设和改造。2005年区市政绿化委所管公厕有64座，2007年减少为58座。按照建设部确定的2500—3000人/公厕的设置标准和江北区户籍人口49.56万人计算，应有公厕164座。我区应当加大城市规划、建设的控制管理力度，加快公厕建设，力争在2020年基本实现《评价标准》确定的环保型公共厕所区域分布合理的规定要求。
加快垃圾站建设和改造。2005年重庆生活垃圾无害化处理率为54.78%，江北区人均垃圾产生量为230吨，垃圾无害化处理率为75%，与《评价标准》确定的城镇生活垃圾无害化处理率100%的规定指标相距较大，特别是鱼复五三镇没有垃圾中转站，产生垃圾没有出路。我区应当按照城乡统筹发展思路，加快上、中、下三段6个50吨垃圾中转站建设，完善垃圾清运系统，按照人均垃圾产生量1.15公斤和江北区户籍人口49.56万人计算，力争在2020年实现日处理垃圾量500吨的目标。
加快园林绿化建设。我区城市绿化覆盖率、建成区绿地率、人均公共绿地面积基本达到《评价标准》规定指标，但与“人均2平方米以上绿地的居住区比例达到100%”和“距离免费开放式公园500米的居住区比例达到100%”的规定指标还有很大差距。我区应当按照绿地系统规划和创建国家园林城区的建设方案，加快推进4个市级城市公园、10个区级城市公园和33个社区公园建设，加大开发建设项目绿地规划和控制力度，提高城市中心区、社区、居住区绿化面积和景观建设水平。
加强城市环境保护。我区2006年的空气质量满足二级以上天数比例仅为71%（259.15天），未来五年的目标确定为74%（270天）以上，但《评价标准》要求达到100%（365天）。我区应当强力推进“净空工程”，对严重影响城市空气环境质量的工业企业坚决采取“关、停、并、转、迁”措施，加强二氧化硫排放总量控制，对尘污染严重的行业进行整治，加强对建筑、拆迁和市政施工、道路和运输扬尘污染及机动车污染的控制，确保城市空气质量稳步提高。
3、加强服务机制建设，提升城市“公共安全度”
加快数字化城市管理系统建设。我区是市政府确定的主城区第一批在2007年完成数字化城市管理建设工作的6个目标考核区之一。我们应当按照市政府办公厅《关于印发重庆市数字化城市管理建设总体方案的通知》和市数字化城市管理建设领导小组办公室《关于实施重庆市各区数字化城市管理系统建设的指导意见》的要求，运用现代信息技术创新城市管理手段，建立江北区数字化城市管理监督中心、指挥中心和应急服务队伍，创新城市管理模式，对36.36平方公里的建成区以万米单元网格为城市管理基本单位，以城市管理信息库为基础，通过信息技术的集成应用构成城市管理信息系统，对城市管理“六大部件”和“五大事件”实现精确定位、快速反应、高效处置和全时段监控、全方位覆盖、全社会参与的城市管理目标，提高城市管理科学化、规范化、长效化水平。
完善安全事故应急处置机制。修改完善《江北区市政设施（排水、桥梁、结构）应急预案》，建立完备的预防措施和应对预案，确保辖区内市政设施（排水、桥梁、结构）发生的险情不扩大并尽可能排除，减少事故造成的人员伤亡和财产损失以及对环境产生的不利影响，成功处置各类自然灾害，提高政府应急抢险能力。
综上所述，建设宜居城市的建设水平关系到城市的整体发展理念、经济社会发展水平、城市投资环境、城市的自然环境，也关系到城市文化传承、街区特色塑造、环境保护、绿化和绿地建设、安全意识，更直接影响城市居民的生理、心理、观念、行为及生活质量，是一项宏大而复杂的系统工程。我们有决心、有信心在区委、区政府的正确领导下，切实解决建设目标、建设指标、建设方案、建设责任和建设资金等各个难点，努力推动宜居江北建设，力争取得阶段性成果和实质性突破，为加快建设创意、实力、宜居、和谐江北作出贡献。
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