－－重庆农村土地流转现状及存在的问题

    截至２００６年底，重庆市耕地总面积３０７８万亩，常用耕地２０９２万亩，其中承包耕地面积１９９５万亩。农村土地流转总面积为２１７．３９万亩，占当年农村承包耕地总面积的１０．８９％，涉及３９个区县８６．３５万农户，占承包耕地农户总数的１２．４６％。

    重庆市农村土地流转的形式较多，归纳起来主要有转包、出租、转让、互换和入股等五种基本形式，其中转包形式比例最高，超过土地流转总量的１／２，其次是出租和转让，分别占２０．３１％和１７．１８％。当前，重庆农村土地流转呈现出流转进程趋于加快、主体趋于多元、形式趋于多样、行为趋于规范、目的趋于市场、效果趋于彰显和纠纷趋于增加等特点。

    记者从重庆市农村工作办公室了解到，重庆农村土地流转也存在一些不容忽视的问题：

    一是土地流转总体规模偏小。目前，全市土地流转面积仅占承包地面积的１０．８９％，流转面积最小的区县仅２５０亩，流转比例最小的仅为１．０５％。

    二是规模化经营程度不高。土地流转大多是以农户间的转包、转让和互换方式为主，以农户的自发和自愿为主，通过村社集体或其他中介组织流转的比例较低，能有效推进土地规模经营的出租、入股方式占比仅为２０．３１％和１．１８％。

    三是土地流转行为不规范。土地流转合同化程度不高、合同条款不全、流转程序不当、项目审批不严和擅自改变土地用途等问题，容易引发较多矛盾和纠纷。一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，受利益驱动，流出方单方面毁约；乡村集体经济组织没经过撂荒农户的同意，将撂荒土地流转给第三方经营；部分地方村组集体土地和“四荒地”未经社员大会或社员代表大会通过，村组干部擅自操作，损害农民利益；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体；一些承租方在租赁土地后，未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用地性质，甚至用于房地产开发。

    四是耕地撂荒现象不容忽视。承包耕地撂荒呈现覆盖范围较广、地区差异较大、占比上升等趋势，分布上表现为农村劳动力外出多的地方撂荒多、自然条件差的地方撂荒多、城郊及交通便利的地方撂荒多。

　　－－三大根源造成土地流转诸多问题

    一、土地承载的社会保障功能突出，是土地流转进程缓慢的根本原因。

    目前，土地具有特殊的生存保障功能，从满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老费用，几乎承担了本应由国家和社会对农民承担的所有保障功能。农民非农就业能力低，缺乏稳定的生活来源和社会保障，土地流转风险和成本加大。外出务工收入在农民人均纯收入中的比例逐年上升，但为数不少的农民仍存在“小富即安”和怕政策变化的心理。此外，现阶段农村社会保障体系严重缺失，保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高，如农村低保制度受条件限制，并未真正实现“应保尽保”。因此，随着非农职业周期性、季节性、结构性调整，或当处于阶段性失业时，种地会成为农民的首选谋生之计。根据抽查统计，大约有６４％的农户愿意继续承包土地，而其中有７９．４％的农户认为土地是生活的基本保障，不愿转让。

    二、农村富余劳动力就业不稳，是土地流转进程缓慢的重要原因。

    专家分析，造成农村富余劳动力就业不稳的原因是多方面的。一是城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足。目前，重庆城镇化率仅为４６．７％，产业发展水平较低，乡镇企业发展速度明显放慢，重庆直辖十年间，总共增加了３万多家企业，年均增长速度为５．８６％，从业人员年均增长８．９％。由于吸纳就业能力不强，靠乡镇企业增加农民收入的难度进一步加大。二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限。国有企业大量减员分流，下岗失业职工增多。三是农民文化素质及技能因素制约，进城增收和门路较窄。目前全市１４００万农村劳动力，初中以下文化程度占７５％以上。由于知识和技能储备不足，农村富余劳动力外出务工大多只能从事一些简单的体力劳动，很难适应目前非农职业技术化要求。

    三、产业带动牵引作用不强，是土地流转规模化经营程度不高的客观原因。

    重庆市农业局副局长龚天荣认为，除特色、主导产业基地外，形成适度规模经营的农业产业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，农地需求相对不足，要推进土地的大规模长期流转比较困难。另外，由于农业生产需要投资量大，农作物生长周期长，自然风险和市场风险较大，投资收益率低。同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高，所以即便是体制障碍消除了，农民自愿出让土地，也未必就有大量企业和种养大户接包土地从事农业生产，尤其是偏远山区，土壤肥力差，更是少有人问津。同时，过低的收益导致这些地区耕地撂荒面积较大。重庆市忠县采取招商引资和拉动内资的方法，将产业发展起来，以此带动土地流转，该县土地流转面积和规模均居重庆之首。

    －－加快农村土地流转的政策建议

    针对如何加快农村土地流转问题，部分区县政府官员、专家学者、农户和业主代表提出如下建议：

    鼓励创新农村土地流转形式。各区县和乡镇结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行农村土地流转，也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；开展农民以土地入股单独兴办或与企业联办股份制有限农业企业试点工作；鼓励农村集体经济组织以多种形式参与农村土地流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立生产基地。

    鼓励农民自愿放弃农村土地承包经营权。对于在城镇具有稳定收入和住所的农民，各区县可结合自己的实际情况通过补贴或补偿方式鼓励农民自愿放弃农村土地承包经营权。

    适当放宽农村土地的农业用途范围。在不损害土地耕作条件和基本农田保护的情况下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等用途均应视为农业用途。对因生产经营需要建造的简易仓库、临时性养殖场等非永久性设施，在足额缴纳土地复垦费的条件下也可以视为农业用途。

    允许农村宅基地的有限制流转。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的所有权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励。鼓励农民以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房和商品房价格补贴。允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式出租给本集体经济组织或本集体经济组织内部其他农户。

    切实解决生产管理用房占地问题。对于以租赁或入股方式获得一定期限农村土地经营权的经营主体，农村土地规模经营所必需生产管理用房的建设用地指标，既可以通过承租农村宅基地来解决，也可以申请临时建设用地的方式来解决。占地比例各区县可根据条件自行规定，原则上不得超过８％，且必须按规定收取土地复垦保证金。（据新华网）