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| 留地安置在失地农民社会保障体系中的作用探讨 | |
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| 摘 要：目前对征地农转非人员的主要安置形式停留于货币安置、保险安置，而忽视了留地安置。本文通过对留地安置的利弊分析，提出我区可采用留地安置各种形式的思路。 关键词：失地农民 社会保障 留地安置 作用 胡锦涛总书记对重庆进行"314"总体部署、国务院批准设立重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市的步伐加快，经济社会迅猛发展，城市面貌日新月异。江北作为重庆一小时经济圈的重要引擎，正在加快建设"创意、实力、宜居、和谐江北"。随着我区城镇化进程的加快中，伴随这一进程，对土地的需求也随之增加，大量的农村集体土地转化为城市国有用地。1999年——2007年期间，我区共征地3.6万多亩，被征地农民达25000余人。庞大的数目，尖锐的征地矛盾，在呼唤构建和谐社会的今天，失地农民的社会保障和生存问题成为了全社会关注的焦点。如何提高失地农民的就业率和社会保障水平，是摆在各级党委、政府面前的一个重大而现实的问题，也对如何统筹城乡发展，构建和谐社会提出巨大挑战。 一、江北区目前对征地农转非人员的主要安置形式 （一）主要安置形式 根据《重庆市征地补偿安置办法》的规定，“对征地农转非人员的安置，可以采取货币安置、保险安置、以地安置或民政部门安置等方式”。目前，我区大多是采用的货币安置和保险安置，即征地部门将土地补偿费、安置补助费支付给被征地农村集体经济组织，由征地部门直接支付给农转非人员；对于男满50周岁、女满40周岁的农转非人员，经被人书面申请，征地部门可将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或半额交由保险公司办理储蓄式养老保险。对于留地安置，由于主城区受规划限制，几乎没有实行留地安置。江北区石马河街道南桥寺村是我区的小康村，2006年，裴家湾、砖房子两个合作社面临解体，两个社的48名农转非人员联名上书，要求予以在南桥寺周边留地安置。由于规划的限制，政府无法在当地划出土地，几经周折，最终选在复盛再就业园区解决，这48名农转非人员的上访才逐步平息。这是我区鲜有的留地安置的例子，但是也启示我们，失地农民已不仅仅追求简单的支付补偿或置换原有资产，而是将“可持续生计”作为征地安置中的一项新的诉求。 （二）存在的问题 目前执行的征地安置政策存在许多弊端。 一是养老保险受年龄限制。重庆市《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》规定，男满50周岁、女满40周岁的征地农转非人员，可办理储蓄式养老保险。经本人申请和土地行政主管部门审核同意，由土地行政主管部门将土地补偿费、安置补助费中的23500元交由保险公司办理储蓄式养老保险，余额支付给本人。而16周岁以上男未满50周岁、女未满40周岁的征地农转非人员属劳动力（再就业）人员，土地补偿费、安置补助费全额支付给个人。到2004年底，全区征地农转非人员实际参与养老保险的人数仅有8475人，只占征地农转非人员总人数的24.83%，大多数人被排斥在养老保险范围之外； 二是采用储蓄式养老保险，保费基本上就是利息，而且在第二阶段和第三阶段都采取半额储蓄式养老保险，每月领取的养老保险金额仅分别为50元/人和73人/人，现阶段根本无法维持基本生活。1999年的市政府55号令推行全额储蓄式养老保险，将保费金额提高到了175元/人，但也仅为城镇养老职工（重庆市人均为450元/月）的38.89%，仅为城市低保的42%。随着社会经济的发展和物价的上涨，2006年—2007年，80、90年代的征地老化农转非人员的生活困难问题异常突出，我区这部分人员几百人到土地行政主管部门集访、缠访达60余次，强烈反映他们的生活困难问题，经过多次现场宣传解释和发放临时生活困难补助，矛盾才逐步趋缓，目前，这部分人正在静等新的农转非人员社保体系的建立和政策的出台。 由此可见，征地补偿不应简单的视为支付补偿或置换原有资产，而应以失地农民重新建立生产力并提高其生活水平为原则，把实现失地农民的个人、家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动作为未来征地安置政策的基本目标。此处的资产包括土地经营权、生意或住房、个人的知识技能、社会关系等。 二、留地安置利弊分析 (一)留地安置的概念 留地安置就是在征地时，为支持失地的农村集体经济组织和村民的生产经营，在规划确定的用地范围内所安排的建设用地以安置农民。一般情况下，留地保留集体土地性质，受现有法律限制，留地一般只能够用于发展二、三产业，不允许建房出售。留地安置最早出现在深圳特区，是货币安置的一种重要补充形式，它主要考虑到由于土地补偿评估技术的不完善、物价因素以及大多数农民在失去土地后参加劳动力市场竞争的弱性质，故而采用实物补偿的方式以确保失地农民的生活有长远保障。 （二）留地安置的利与弊 留地安置在妥善解决失地农民长远生活，维护社会稳定中起着积极作用。 一是弥补了征地费用偏低，保障失地农民长期受益。在征地中留下一定比例的土地给村，就保住了农民生存之本，变耕地收益为地租收益，变地租收益权为货币，实际上补贴了被征地农民征地费用偏低的缺口。 二是为农村集体经济发展提供了必要的场所和发展基础，壮大了集体经济。留地安置开拓了发展集体经济的新路子，增强了基层组织的战斗力。留地安置村的实力增强了，不仅缓解了村级负债压力，保障了村社干部的报酬，而且拿出部分资金用于农民养老保险配套投入、扶助弱势群体，较好地解决了有钱干事、有人干事的问题，增强了基层组织凝聚力。 三是留地安置拓宽了失地农民就业渠道，较好地解决了就业难的问题。通过留地开发兴办市场、发展二三产业等途径，可以从事批发零售、物业管理、保安、搬运、运输及加工等业务，安置部分失地农民就业。由于留地创办的特点是企业起点低，安置定向性，从而较好地解决了失地农民就业适应性问题，一定程度上克服了因劳力素质不高而就业率低下的矛盾。 四是留地安置有利于缓解政府与失地农民的矛盾，促进社会和谐。留地安置村社的群众，对基层干部信任度要高些，反映要好些，办事也顺利得多。留地安置搞得好的地方，失地农民保障性大，征地压力相对减小。留地安置较好地调整了政府与失地农民的利益关系，使失地农民发展有空间，看到了前景，更有利于社会和谐稳定。 留地安置在适用条件和管理等方面也存在诸多问题： 1、适用范围有限。只有在留地安置所隐含的价值能够承载起失地农民长期生活保障的地区才能适用。首先，征地补偿与留地产生的经济价值必须相差悬殊。其次，市场经济发育程度较高，房屋出租有较好的市场。为了避免风险，农村集体经济组织通常以厂房出租、房屋商铺出租或以土地与城市企业联营、入股，每年获取较可观的地租收入。这势必要求实行留地的地区有着较好的市场需求。 2、容易产生新的“城中村”，加剧旧城改造成本。由于许多时候土地征用是分次分批的，各个村的留地不是一次性完整划留，而是征一次划一次，易造成地块零星分布，产生“城中村”，不利于城市土地的合理利用。农民的居住用地，大多数以前的位置优越，生活便利，基本不同意外迁；农民受自身经济状况等的限制，住房设计标准与规格难以与城市规划相协调。 3、受经济利益驱动，推动了农地“非农化”的发展，不利于耕地保护。由于转让土地、出租房屋得到的收入远高于农地经营的收益，农村集体经济组织和农户往往更乐于通过“合法”途径把农用土地转为建设用地，以牟取高额回报。农民视留用土地为最大的财富来源，根本不考虑保护耕地的重要性。在土地征用过程中，许多农民争取的并不是补偿费的多少，而是留用地的多少。受经济利益的驱使，土地容易进入非法交易，冲击国有土地市场，既造成国家利益的流失，也容易产生土地产权纠纷。 三、结合区情，推行留地安置 江北区地处重庆市主城区北部，整个行政区呈东西向带状镶嵌在长江和嘉陵江之滨，是重庆市主城区人地矛盾突出，城市化水平较高的区域，是重庆重要的工业基地，也是重庆市未来的政治、金融、信息、高科技产业以及商贸中心和交通枢纽，其地位非常重要。随着我区城市化进程的不断加大，农地征用逐步向铁山坪、鱼嘴、复盛等地区延伸。在征地过程中，为失地农民留出部分土地，考虑到我区的实际区情，也存在一定的难度。因此，可以根据城市建设中的征地用途不同、区位不同、村和社的发展水平及引导统筹功能的差异，形成多种形式的留地安置。 （一）股份开发式安置 股份开发式安置是利用区位优势明显的商业地段的留地，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，将土地征用补偿费折合为股份，按股分红，由失地农民经营，或吸引外来户经营。以入股形式共同开发市场，使从根本上保障了失地农民有长远稳定的收入。以合同的形式确认了农民产权，从法律上保证了产权不会因人为的原因而轻易变动转移，从根本上维护了失地农民的利益。对村组集体来说，不需要另外再筹措资金，就迅速地解决了项目开发的启动资金。 （二）市场租赁式安置 市场租赁式安置是利用商业地段的村留地，由村牵头统一开发，建设专业市场，安排失地农民租赁经营，或吸引外来户租赁经营。市场租赁式安置也是较为规范安置办法，主要特点：一是由村统一开发建设，不需要失地农民出资，易于实施。二是租赁经营对集体经济组织和失地农民风险都小，一般来说，随着城市的发展，经营门面不断升值，市场租赁的效益会越来越好。三是全部失地农民可通过门面房获取租金，部分失地农民还可优先取得门面经营权，或进入市场就业，为失地农民生活增加了多重保障。 （三）实体租赁式安置 实体租赁式安置是利用沿街沿路的村留地，由村社出面兴办仓储、运输、停车修理等服务业实体，对外租赁经营。项目投入少，风险小，短小平快，易于操作。 （四）村办企业式安置 利用原有的村留地，兴办村集体加工企业，安置失地农民就业，实行租赁经营。 村办企业安置模式的特点：一是安置率高，可以成批的安置失地农民就业，并且随着企业的发展，就业量也将不断增加。二是对增强集体经济组织的统筹能力很有帮助。但弊端是：由于村办集体企业机制不活，经营较为困难，一般靠个人低价租赁经营来维持，这样失地农民就业不稳定。 总的来说，在对某地区进行整体开发时，先规划出一部分土地以协议出让形式给村开发经营，地价从优。或者在成片征地时留出一部分国有土地无偿给被征地单位和农民，用于开发经营和发展生产。无论哪种情形，都必须具备一个共同点：就是政府应给予一定的政策支持，税费减免，手续从减。 |
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