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| 正确处理基本农田保护与鱼嘴组团发展的关系 | |
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摘 要：近年来，国家实行最严厉的耕地保护政策，特别是2007年的国土“百日大行动”，对我区工业发展造成很大影响。笔者从江北区区域经济和鱼嘴组团地区经济的发展对基本农田保护的“四难”并存等问题入手，认真剖析其原因，提出了要提高地区城市化、工业化对新农村建设带动作用的认识，加强工业对农业的反哺力度；要消除江北区基本农田保护区，实事求是解决江北区建设用地需求；要统筹城乡，和谐发展，走出一条异地互助、“工业飞地“发展的道路；要科学合理划定基本农田保护区，保护基本农田面积一寸不能减少等解决措施。 关键词：基本农田保护 城乡统筹 经济发展 近年来，国家实行最严厉的耕地保护政策，特别是今年9月以来的国土“百日大行动”，对我区工业发展造成很大影响，尤其对鱼嘴组团复盛片区“江北·开县三峡移民工业园”几乎是毁灭性打击。毋庸置疑，保护基本农田的基本国策是正确的。但笔者认为相关部门在处理我区基本农田保护与鱼嘴组团经济发展的关系上应慎重考虑，实事求是地以发展的眼光处理现实存在的各种问题。于此，笔者对江北区基本农田现状和鱼嘴组团经济发展情况做了简单调查，有感而发： 一、江北区基本农田保护和地区经济发展现状 （一）江北区区域经济和鱼嘴组团地区经济的发展对基本农田保护“四难”并存，寻求突破 1、江北基本农田现状“难”保护 近年来随着江北区 “六件大事”的强力推进，经济发展提速，城市基础设施、功能和形态不断完善，五年新增建成区面积15平方公里；新建、改扩建道路30余条85公里，路网体系基本形成；江北城拆迁安置基本完成，观音桥商圈全面开街，滨江路内侧开发紧锣密鼓，港城工业园区招商引资不断突破，铁山坪生态区基础设施日益完善，二、三产业发展步伐加快，使江北区的城市形象发生了巨大变化。但同时经济的发展急需城市发展拓展空间。而狭小的江北地域却提供不了更多的发展空间，于是打“擦边球”突破用地指标的现象便屡屡发生，其中大部分突破在中下段地区的基本农田保护区边缘地带，基本农田岌岌可危，“难”以保护。 2、鱼嘴组团地区建设用地指标“难”解决 鱼嘴组团地处江北区下段地区，包括鱼嘴镇、复盛镇、五宝镇部分区域及其他地区。由于江北区上中段地区建设需求，基本上将所有上中段地区基本农田调到主城二环线内外，即下段地区的鱼嘴组团区域，使整个鱼嘴组团基本处于基本农田保护区内。而近几年来，鱼嘴组团区域随着渝宜高速路、渝淮铁路的开通，区位优势越来越明显。同时主城“退二进三”政策的执行也给鱼嘴组团带来了前所未有的发展良机，经济的发展急需大量的建设用地空间，但遍及四周的基本农田保护区的“高压线”却让投资者望而却步，让地方官员无可奈何，建设所需的土地指标很 “难”解决。 3、江北区新农村建设成效“难”体现 江北区新农村建设的重点在下段地区，难点仍在下段地区。虽然近年来下段地区的鱼嘴组团区域下的各镇积极谋求发展，在一产业的发展上取得了一定的成效，特别是在农业结构调整上有所提高，建起了如鱼嘴镇的光大、金宏奶牛养殖示范区，复盛镇年产30万只家禽养殖示范基地，五宝镇的万亩国家级花卉苗木示范基地等等，这些对农业产业结构调整、农民增收都起到了一定带动作用。但经济发展速度总体偏慢，传统农业还占据相当大的比例，农业总体效益不高，比较效益低，外出打工收入成为当前下段地区农民的主要收入来源；农业发展还缺乏强有力的资金扶持和科技支持，当地人们想发展无项目、无资金、无技术、无人员，更多的习惯于“唱好土字歌，念好田字经”，“三四亩地热床头”，新农村建设也仅停留在装饰几栋民居，修几条便道，打几口井，建几个沼气池上，对农民增收没有实质性突破，我区社会主义新农村建设成效难以在短时间内体现出来。 4、鱼嘴组团地区经济发展速度“难”提高 目前，下段地区的鱼嘴组团区域以前由于受地理位置、交通、能源等因素影响，许多工业企业鉴于自身发展的原因，特别是物流成本因素的影响，不愿落户下段地区，能够落户的也只是与当地资源密切有关的少数企业，同时，企业规模偏小，竞争力不强，发展后劲不足，二产业发展举步为艰。三产业发展也由因下段地区企事业少，人员相对稀少且不集中，流动人口不多，城市发展滞后，缺少名品、名店的支撑，所以总量偏小，三产业在经济总量中仅占12%左右。增长速度也偏慢，年增长速度仅为10%左右。内部层次更是偏低，传统的小商贸、小餐饮等服务业为主导，新型的金融、保险、信息、咨询、旅游、房地产等服务业几乎空白，短期内三产业发展不可能有大的突破。地区经济发展速度难以提高。 （二）地方各部门、企业及群众对基本农田保护的“四难”并存，矛盾重重 1、国土部门“上下为难” 现行地方土地管理部门隶属同级政府，难以依法行政。一方面必须维护国家总体土地控制性规划，严格执行国家土地法律法规，履行上级主管部门交办的各项任务，不得失职、渎职，不能不如实报告，不能不严格清查。对我区暴露出的土地控制过于机械与其飞速发展的各种矛盾及弊端解决途径偏少，调整偏慢，效率偏低，治标不治本，以至于问题不断，相同违规用地问题愈查愈多。另一方面，国土基层部门在土地管理上只能服从地方政府的局部和短期需要，必须支持地方党委政府的经济发展，提供土地使用的政策、法律支持，对可能是打政策“擦边球”的用地方式担当风险。“进亦忧，退亦忧”，上下为难。 2、中小企业生存“进退两难” “退二进三”的目的是为了盘活国有资产，提出一些企业从城市的繁华地段（二环路以内）退出来，进入城市的边缘（三环路）进行发展，整个置换过程可以使企业获得重新发展的资金。在这样的大环境下，企业一方面要响应、支持和执行上中段地区“退二进三”的大政策，所有厂矿企业单位向上中段地区周边迁移；另一方面主城周边紧缺建设用地、遍地是基本农田的“地雷”，不敢越雷池一步，没有立足之地，进退两难。 3、基层党委政府发展“左右为难” 地方基层党委政府如果不违规用地发展经济，作个太平官，老百姓就会骂你是庸官，要你立即离职下台。如果为发展经济，不得不打政策“擦边球”用地，难免不违规用地，上级业务及主管部门会说你基本国策都不懂，是个糊涂官，应撤职下台。地方党委政府的官员们也左右为难。 4、农民群众增收“难上加难” 长期实践证明，种养殖业收入具有不稳定性，“靠天、靠地、靠运气”，农民在基本农田上经营农作物所得，仅能解决“肚子”问题，不能解决“票子”问题。想“靠科技”富“袋子”,无奈文化缺”底子”,发展现代农业缺“脑子”，农民生活达不到小康标准，更谈不上“全面的小康”。民无工不富，无商不富，群众迫切希冀企业入驻，就近打工增加收入，而基本农田的“高压线”却距企业千里之外，将群众实现全面小康的梦想变得遥不可及。增收渠道减少，增收难度的加大使农民增收难上加难。 二、原因分析 （一）经济发展速度加快与土地政策调整滞后不协调的矛盾，致使我区基本农田保护区触及甚至突破“底线” 调查中发现，“十五”期间，江北区实现地区生产总值134亿元，比“九五”末翻了一番，人均地区生产总值达到2633美元，辖区内财政总收入达到28.8亿元，是“九五”末的3.6倍。累计完成固定资产投资总额383亿元，新增建成区面积15平方公里，新建、改扩建道路30余条，完成城市旧房改造380万平方米；招商引资成效显著，累计引进外资1.36亿美元，引进总部企业13家。到2005年，城市居民可支配收入和农民人均纯收入分别达到10290元和4280元，分别比2000年增长58%和50%。经济的发展必然需要扩大规模，扩大规模必然有更大建设用地的需求。 而我们的相关的影响发展最重要的因素——土地政策在若干年前制定后却没有及时调整，特别是基本农田的范围没有及时优化调整，这种以一成不变的思维对待快速发展的现实必然会引起一连串的不良反应，当然也包括违规用地。这应该给我们国土工作者们敲响警钟——国土政策尤其是基本农田保护政策的滞后性会影响经济的发展，甚至成为阻碍。我们的工作应随着形势任务、外在环境、内部环境、性质任务、职能要求等各各方面发生变化而变化。如果政策不与时俱进，不能跟随形势、环境的变化及时进行修订、补充，就会致使国家在国土管理中出现“真空”。 （二）基本农田保护指标的确定不合理，调整及保护等级的评价方法不科学，使基本农田保护区的划定和保护形同虚设 早期的基本农田保护划定工作中，基本农田保护指标的确定大多采用耕地需求量法，这种以“需求定供给”的方法，从目前形势看已不符合“供给决定需求”的耕地利用方式。在全国范围现状耕地总供给不能满足总需求的情况下，各地区只能按供给能力确定耕地保护数量，各地在划定基本农田保护区中，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，重庆边远区县耕地连片、质量较高、农产品自给有余可调出的地区更应如此。否则以江北土地养活江北人，做到粮食自给就难以实现。另外，我国现尚未建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田分级保护没有硬性的指标依据，使得基本农田保护区的划定和保护形同虚设。 （三）国土职能部门工作人员的僵化性，没有形成耕地保护的真正主体，致使耕地保护的措施难以落实 不少国土工作人员长期依靠经验思维，按过去的老框框办事，缺乏理论上的探索和实践上创新的勇气与措施，致使基本农田保护基础工作差，日常性工作机制不健全。基层国土所普遍存在底子不清、责任不明、机制不灵、管护不力的情况。或单纯强调政策的“刚性”特征，对具体条款规定断章取义，按照自己的思维方式理解和执行政策法律法规，精于细腻而疏于便捷，使国土相关的政策、法律法规缺乏本身应有的适度的弹性，达不到实施国土法，保护耕地的理想效果。 同时，耕地保护执法现状还远未进入理想状态，失之于松弛，失之于软弱，在社会上没有形成应有的威力和威信。给人的感觉是检查多，查处少；说的多，干的少；软的多，硬的少。对于违法用地的查处也仅限于类似“百日行动”之类的单一督察组行动，地方政府普遍存在侥幸心理。这样所产生的直接后果就是“国土政策法律法规失灵”，国土法不能发挥其应有的规范、约束、监督作用，各项国土政策看似比较健全、完善了，但在执行过程中漏洞百出，行为不够规范，损害了国土法的权威性。保护耕地只是中央着急，地方政府不着急，上级急，下级不急，干部急，老百姓不着急。 （四）地方经济发展者对基本农田保护认识上存在偏差 少数地方对基本农田保护的重要性识不足，在建设用地占用耕地与保护耕地发生矛盾时，不能正确处理保护与发展的关系，固守“发展就必须以牺牲耕地为代价”、“先上车后补票”的错误思想和陈旧观念。在为了同周边地区竞争，贪大求远，好高务远。不切实际抬高标准修建。基础设施和基础工业有重复建设互相攀比的现象，一些地方交通和基础工业建设脱离实际，搞大马路、大广场，超占了许多耕地。为规避占用基本农田须报国务院审批的法律规定，频繁进行土地利用总体规划调整和修改，影响了基本农田保护的稳定性和严肃性。同时，还普遍存在立案查处率不高、重处理事轻处理人和以罚代法等现象；一些违法违规占用基本农田的，通过调整规划、补办手续等方式规避法律责任。 三、对策初探 （一）提高地区城市化、工业化对新农村建设带动作用的认识，加强工业对农业的反哺力度 工业推进和农业发展是相辅相成，相互促进，相互补充，共同发展的关系，要以鱼嘴组团地区的城市化、工业化积极带动该区域社会主义新农村建设。鱼嘴组团城市化是经济社会结构转变的大趋势。推进城市化，可以吸收农村富余劳动力，带动农村发展，我们推进的城市化，是能够带动农村发展的城市化；我们要建设的新农村，是城市化进程中的新农村。我区社会主义新农村建设的过程，应当是城市带动农村发展的过程，是城市各类基础设施和公共服务向农村延伸的过程，是农民更多地参与经济建设、分享发展成果的过程，是城乡文化相互融合、共同繁荣的过程，最终形成城镇和农村良性互动、协调发展的格局。 （二）消除江北区基本农田保护区，实事求是解决江北区建设用地需求 市场经济的法则决定了在江北的基本农田所产出根本就不能满足人口密集的的江北区人民的需求，江北区的这种需求只能靠边远区县大量的基本农田的产出作强有力的补充，而不是靠发展原始的自给自足的自然经济来解决。从这个角度看，江北区基本农田存在根本不必要。笔者认为相关部门应该积极争取上级主管部门支持，严格控制和压缩重庆边远地区县的建设用地指标，将我区乃至我市其他主城地区基本农田指标一律调出，消除基本农田保护区，增加足够发展建设用地指标，并对发展区的详细规划进行全面科学论证，大力发展二、三产业，强化以其巨大的发展为基本农田保护区提供物质、资金和技术支持和帮助，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，真正达到节约每一寸土地，充分利用每一寸土地的目的。 （三）统筹城乡，和谐发展，走出一条异地互助、“工业飞地“发展的道路 “工业飞地”是指三峡库区贫困县在重庆主城区开办工业园区。2006年，江北区首度提出：划一块地给开县，让适合在江北区落户的开县产业，进驻三峡移民工业园；而不适合的则继续留在开县。这样做的好处在于：园区税收由两区县五五分成，贫困地区在发达地区搞“飞地”，既能在“飞地”招商引资和发展产业，使之吸纳农村剩余劳动力，获得财政收入和就业增加率，又能从源头减少贫困县牺牲环境发展重化工业的冲动，建于主城的“飞地”也有实力保护环境和促进节能减排。 2007年4月位于鱼嘴组团的江北区复盛镇的移民工业园开园，目前已有重庆舒乐科技发展公司等八家企业开工建设。建成后企业年产值将超过两亿元，每年上缴税收不低于1500万元。园区将优先安排三峡移民就业，预计可提供就业岗位2000多个。 这既给主城区拓展留一个空间，给在城市中心区实施“退二进三” 企业留了一席之地，也给边远区县地区留了一片净土，还给农民增收增加了一个渠道。“‘工业飞地’是重庆保护库区生态和解决库区产业空虚的一大创意，可谓‘多赢’之举。”重庆市社会科学院三峡库区研究所所长王渝陵如是评价。 （四）科学合理划定基本农田保护区，保护基本农田面积一寸不能减少 如果鱼嘴组团区域确有必要基本农田保护区存在，那么就必须确定合理的保护目标，其保护率不能一刀切，要根据上中段地区和下段地区不同的发展状况，在上中段地区之外的地方因地制宜，下达可行的保护率，明确保护的概念，保真正该保的优质农田。摸清耕地基数后，实事求是地确定基本农田保护率，要给发展留下空间，增强规划的严肃性，基本农田的位置、面积一经确定，就不允许减少和占用，加强用途管制，真正保护能够保下来的面积。要提高基本农田质量。把基本农田保护作为政府的责任，由政府一把手亲自抓。基本农田管理不仅仅是国土资源管理部门的事，更是政府的责任，仅仅提出“基本农田保护是一条红线”还不够，要像计划生育政策一样，实行基本农田保护党政领导一票否决制。对在任期内没有做好基本农田保护工作，发生基本农田被非法占用、毁损等情况的，要严肃处理。要发动农民，建立自下而上的监督体系。让每个农民都成为监管员，并保证监管渠道畅通。要对承包地是基本农田的农户给予补贴，让农民有积极性保护基本农田。 同时，要加大严厉打击浪费国土资源的行为的力度，维护“底线”。因此耕地保护执法监察要突出“威慑性”，要通过各种不同的方式进行耕地保护执法检查。要以查处涉耕违法案件为重点，改变只查小案不查大案的做法，要选择几宗有影响的大案进行重点查处，并对查处结果公开曝光。要改变只查民不查官的做法，对官员违法和法人违法要从严查处；要改变只查事不查人的做法，对实施和参与违法的当事人，要依法给予处分；要改变只查违法不查犯罪的做法，对涉嫌犯罪的人和事，要在查清基本事实的基础上，该移交的坚决移交司法机关依法惩处。 |
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