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| 国有企业产权改革中的土地资产处置法律问题探讨 | |
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摘 要：以建立现代企业制度为目标的国有企业改革已成为我国目前经济改革的主旋律。在企业改制过程中，不论是重组有限责任公司、股份有限公司，还是企业兼并、租赁和破产都要涉及到企业土地资产的处置，处置土地资产是国有企业改制的重要组成部分。如何处置改革中国有企业的土地资产，实现土地资源的优化配置，已成为国有企业向现代企业制度迈进的重点和难点。本文研究我国企业产权改革中国有土地资产处置问题有两个初衷：一是在国有企业产权改革进程中，保持国有土地资产保值增值，实现国家作为土地所有人的收益，同时也应兼顾考虑土地使用者及其他相关主体的利益；二是改变土地无流转的状况，建立允许用地者依法自由流通土地使用权的地产市场。 关键词：国有企业 产权 改革 法律 探讨 土地资产处置也称土地使用权处置，是指在国有企业改革中，按照产权清晰、价值量化的要求，对企业使用的原先通过行政划拨方式无偿取得的土地使用权进行处理，以达到明确国家与企业之间的土地财产关系的一系列活动。企业土地资产处置的基础工作是量化土地资产的价值，测算出国家和企业各自对土地资产的投入，也即确定土地资产分属国家和企业的比例，这一点可以通过对企业土地资产的估价来实现。而土地资产处置的核心是选择合适的土地资产处置方式。应既保证国家土地所有权在经济上的实现，又能使企业尽可能获得完整的土地产权——出让土地使用权及其派生的各项权能，使土地资产真正成为企业的法人财产。 一、国有土地资产处置方式分析 从目前国有企业产权改革的总体情况看，大部分企业在产权改革前的土地使用权性质为划拨用地，也有一部分企业在产权改革前已取得了出让性质的国有土地使用权。若企业在产权改革之前已经取得出让土地使用权，则可以结合该土地的性质和剩余的出让年限评估作价为企业改革前的资产来处置。若企业在产权改革之前取得的是划拨土地使用权，则情况要相对复杂一些，现就划拨土地使用权的处置方式分析如下： (一)划拨土地使用权的处置方式分析 根据原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条第二款：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置”，因此我国国有企业土地资产可以采取的处置方式有以下五种： 1、国有土地出让 原使用划拨土地的企业可通过补办出让手续，向政府交纳出让金后，取得出让土地使用权。这种土地资产处置方式的优点是：企业的土地使用权可依法转让、出租、抵押和作价入股等，可以根据生产经营需要对其进行产权运作，国家与企业之间产权清晰；其缺点是：出让金数额巨大，会形成企业沉重的资金负担。 2、国有土地租赁 国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。这种土地资产处置方式的优点是：企业资金负担大大减轻，企业还可以根据需要在获得批准后进行转让，国家与企业之间产权清晰，租金进入企业成本，并可适时调整租金，保证国家收益，也可有效地防止国有资产流失；缺点是：租赁时间一般较短，不利于充分发挥土地资产的功能，不利于土地资产的保值增值。 3、作价出资（入股） 国家以土地使用权作价出资（入股)，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资入股形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。这种土地资产处置的优点是：企业不需交纳出让金或租金，资金压力减轻；缺点是：由于土地资产价值大，使国有股持股比例较大，影响其他股东的积极性，降低企业效益，而且国家与企业共担风险，影响国有股的切实实现。 4、授权经营管理 国家根据需要，可以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理部门审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。这种土地资产处置方式的优点是：企业没有资金负担，企业土地使用权可以依法转让、出租、抵押等，并可通过联营、入股、置换和重组等形式盘活存量土地资产；缺点是：土地使用权实际上是在空转，国家土地资产收益暂时未得到体现，需等到土地使用权进入实转后才行；另外，需合理处理中央和地方政府的利益关系。 5、保留划拨用地 企业改革涉及的土地使用权，经批准可以采取保留划拨方式处置：继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；国有企业兼并国有、非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；在国有企业兼并、合并中被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；国有企业改造或改组为国有独资公司的。前款、、项保留划拨用地方式的期限不超过5年。这种方式的优点是：节约企业资金，主要用于国有企业兼并和松散型企业集团的土地资产处置；缺点是：其适用范围小，如土地发生转让、改变用途等行为则必须纳入出让轨道，因此，这只是一种暂时、过渡的方式。 （二）国有产权改革中几种土地处置方式的比较 以上所述五种土地资产处置方式的适用对象不同。对企业而言，只有最适用的处置方式，并没有最好或最坏的处置方式，应该因地制宜地选择采用各种处置方式。从现阶段国有土地资产处置的实践来看，这几种方式各有一定的适用范围，出让和租赁方式适用于经济实力强的企业，国有经济要退出行业中的中小企业。但是下列情形应当采取出让或租赁方式：国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；国有企业改组为股份合作制的；国有企业租赁经营的；非国有企业兼并国有企业的。国有企业破产或出售的，企业划拨土地使用权应当以出让方式处置。作价出资（入股）方式主要适用于根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的企业。授权经营和保留划拨方式只适用于具备特定条件的企业。因此，国有企业在产权改革中选择土地资产处置方式时，一方面要明确所属行业的特点和企业本身的经营状态，充分了解国家的产业政策，以及地方政府对于土地资产处置方面的优惠政策，将国家所能给于的政策用足；另一方面全面清理企业自身的资产和负债，了解企业的财务状况尤其是支付能力，了解企业的资产结构和资本结构，设计一个好的比例关系，并且根据企业生产经营的特点及其对土地资产的依赖程度，以确定是否需要获得完整的土地产权。 二、土地资产处置中值得注意的几个方面问题 （一）进行土地资产处置的前提条件和必要步骤 进行土地资产处置前，必须保证土地使用权权属合法、无争议，并已经办理了土地登记，企业持有国有土地使用权证，企业必须按土地管理法律、法规和规章的规定进行地价评估。 （二）关于土地资产处置方案的拟定 若企业欲处置的土地资产已经实行有偿使用或需要转为出让或承租土地的，不再进行处置审批，而是直接在市、县土地行政主管部门办理变更登记或有偿用地手续即可；但若企业采用授权经营或作价出资（入股）方式处置土地资产的，仍需拟定《土地使用权处置方案》报主管部门审批备案。 （三）国有土地使用权出让的方式 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”根据《协议出让国有土地使用权规定》第九条：“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。”也就是说，所有的经营性用地都必须以招标、拍卖或挂牌的方式取得。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发[2006]31号文件，工业用地也必须采用招标拍卖挂牌方式出让。国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》(试行)以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）对国有土地使用权出让的方式做了详细规范。 根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》，原划拨土地使用权人申请办理协议出让土地使用权的，应分别按下列情形处理： 不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，报经市、县人民政府批准后，可以采取协议出让手续； 经规划管理部门同意可以改变土地用途等土地使用条件的报经市、县人民政府批准，可以办理协议出让手续，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权公开出让的除外。 （四）授权经营管理制度的漏洞分析及改进措施 由于各种原因，授权经营土地使用权制度还存在很大漏洞，主要表现在： 1、与国家现行土地管理政策法规不一致，剥夺了地方政府对存量土地的审批管理权。2001年2月13日国土资源部发布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》规定：对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资入股方式配置土地。规定与现有土地政策下的土地利益取向不一致，与地方土地收益项冲突，导致企业改制时土地使用权授权经营处置方式很难得到地方政府的支持。2、在授权范围上，侵犯了原来划拨土地使用者的划拨土地权益，将本属于原来划拨土地使用者法人资产的划拨土地权益，连同属于国家的出让金部分全部进入了授权经营范围。3、作为受到限制的土地使用权形式，与其他股东有完全产权的现金、资产等一同作价入股，损害了其他股东和投资方的利益。 针对以上的漏洞，提出如下改进措施： 1、深入探讨土地产权主体地位，理顺中央及地方政府的土地利益格局。2、明确授权经营范围，主要为划拨土地使用权中属于国家出让金部分，而属于原来划拨土地使用者法人资产的划拨土地权益，应由企业法人自行安排，不进入授权经营范围。3、将授权经营土地使用权以完整的土地产权身份，去掉诸多限制条款，使其真正与出让土地使用权拥有一样的法律地位。 （五）保留划拨 2001年2月13日国土资源部发布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》规定：“企业原使用的划拨土地，改制前只要不改变土地用途，可继续以划拨方式使用。”这一规定是照顾划拨土地使用者的适当变通办法，促进了企业改制的顺利进行，但同时也留下了很大的法律漏洞。首先，在企业产权改革中，以保留划拨方式处置土地使用权时，土地使用权以何种方式进入改革后成立的股份有限公司或有限责任公司？如果评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产的话，那么按照国土资源管理部门审批保留划拨的土地，经过财政、国有资产管理部门审批后，实际上和其他资产一起作价出资（入股）进入了改制后成立的新公司。其次，在企业产权改革前，划拨土地权益由原来的划拨土地使用者独家享有。由于保留了划拨土地使用权，原来的划拨土地使用者大多已经消亡，新的划拨土地使用者为改制后成立的股份有限公司或有限责任公司，那么划拨土地权益变成了新公司所有股东共同享有了，新公司股东无形之中就侵占了原来的划拨土地使用者的合法权益，造成国有资产的流失和社会的不公平。 三、企业产权改革中土地资产处置制度的目标构建 研究我国企业产权改革中国有土地资产处置问题有两个初衷：一是在国有企业产权改革中，保持国有土地资产保值增值，防止国有土地资产流失，实现国家作为土地所有人的收益；二是改变土地无流转的状况，建立允许用地者依法自由流通土地使用权的地产市场。因此，本文对企业产权改革中国有土地资产处置问题提出如下制度性思考： （一）建立新型的国有土地资产管理体系 各级土地管理部门作为土地行政管理的职能部门和执法部门，实际上是国家土地所有权的代表，但土地管理部门又不宜直接经营土地资产，所以应将土地管理部门的所有者代理人中土地资产经营的只能分离出来，成立一个土地资产运营机构，作为运营主体来经营和管理土地资产。一般来说，主要是形成三个层次的国有土地资本管理模式，第一层次是政府国有土地管理部门，第二层次是国有土地资产运营机构，第三层次是以土地作价入股的生产经营性的国有控股或非控股公司。 （二）明确以各种土地资产处置方式取得的土地使用权法律关系问题 长期的历史发展过程中，在土地管理和利用上形成了一套与计划经济体制相适应的模式。国家土地使用权以行政划拨方式无偿授予用地单位。用地单位则取得对划拨土地无偿和无期限的使用权。土地在不同单位之间变动，也都是根据政府指令、以行政划拨方式进行的，不存在平等主体之间的自由交易，更谈不上土地资源的市场配置。如今，改革已进入实质阶段，在企业产权改革进程中，明确企业主体以各种土地资产处置方式取得的土地使用权法律关系问题，有利于确定在各种资产处置方式下，企业土地使用权的权能范围。具体而言，企业以出让方式取得的土地使用权，可以依法转让、出租、抵押、作价入股等，国家与企业之间产权清晰，企业对土地享有完整的法人财产权。租赁土地的，土地租赁合同经出租房同意后可以转让，租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押。作价出资入股的，可以依照土地管理法律法规中关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押等。 （三）建立开放完善的土地资产交易市场 为了确保土地资产在流动中不流失，在流动中不断增值，确保运作的稳定性、可靠性和有效性，必须建立一个开放完善的土地资产交易市场。它是促进企业土地资产处置，推进土地资产市场化流动的先决条件。因此，积极培育土地资产交易市场，推进土地资产交易市场的成熟与秩序的形成，促进土地资产的流动，提高资产配置效益，是搞好土地资产处置的必要条件。 （四）完善土地资产处置的其他配套改革 综上所述，在国有企业产权改革进程中，应注重从法律研究的基础上，加强制度的完善程度，保持国有土地资产保值增值，防止国有土地资产流失，实现国家作为土地所有人的收益，改变土地无流转的状况，建立允许用地者依法自由流通土地使用权的地产市场。 |
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