摘 要：公共卫生体系建设是一项事关国计民生的社会系统工程，直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。构建城乡统筹的公共卫生体系是深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的直接体现，是满足人民群众日益增长的医疗卫生需求，保护人民身体健康的迫切需要，是应对各类突发公共卫生事件的有力保障。近年来，江北区公共卫生事业有了很大发展，防疫保健工作取得了显著成绩，但是还存在公共卫生网底薄弱，基层工作有待加强；疾病预防控制体系不完善等问题。因此，为了进一步提升公共卫生服务水平，以更好地满足城乡居民多层次、多样化的公共卫生服务需求，进一步提高公共卫生服务的公平性和可及性，必须以社区为中心，夯实城乡公共卫生体系的基础平台；以疾病预防控制为重点，打造公共卫生体系的龙头；以人才为支撑，加快推进公共卫生人才队伍建设。
关键词：公共卫生 身体健康 生命安全 城乡统筹
公共卫生是指组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人民身体健康。公共卫生体系建设直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。因此，构建城乡统筹的公共卫生体系，进一步提升公共卫生服务水平，更好地满足城乡居民多层次、多样化的公共卫生服务需求，全面发展城乡公共卫生，是一个亟待解决的课题。
一、江北区构建城乡统筹的公共卫生体系的重要意义
构建城乡统筹的公共卫生体系是为了预防疾病，提高城乡居民健康水平，以及延长城乡居民寿命所采取的有组织的一些措施。因此，构建城乡统筹的公共卫生体系对于促进一个区域的经济、社会事业的发展具有重大意义。
（一）构建城乡统筹的公共卫生体系是深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的直接体现。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。其中重要的一点就是要以经济建设为中心，全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，实现经济发展与社会发展相互协调，互相促进。经济发展是社会进步的基础，而包括公共卫生等在内的社会事业的发展，则是经济发展的目的，更是各级政府的责任。公共卫生事业作为社会事业的重要组成部分，直接决定了社会事业发展的进步程度，关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到最广大人民的切身利益。因此，构建城乡统筹的公共卫生体系不仅是整个卫生事业发展的重要内容，同时也是维护社会稳定，促进经济发展，保障区域安全的有机组成部分。
（二）构建城乡统筹的公共卫生体系是满足人民群众日益增长的医疗卫生需求，保护人民身体健康的迫切需要。随着人民生活水平的日益提高，广大人民群众越来越追求生活质量，愈来愈关注自身健康，对卫生服务的需求和质量也不断增长。因此，构建城乡统筹的公共卫生体系，以整合全区现有的医疗卫生资源，完善食品监督、疾病控制等卫生安全保障体系是增强全区卫生事业实力，加大卫生监管广度和深度，确保人民健康的必要手段。
（三）构建城乡统筹的公共卫生体系是应对各类突发公共卫生事件的有力保障。随着经济的快速发展、城市化的加速推进以及人员的流动性增强，大大加剧了公共卫生安全的危险因素。由病毒或细菌而引起的突发公共卫生事件，其传播速度、影响范围、造成的损失都将是空前的。突发公共卫生事件不仅会给人民身体健康带来严重威胁，而且将给经济发展和社会稳定带来重大影响。因此，构建城乡统筹的公共卫生体系有利于完善突发公共卫生事件应急预案，建立健全应急体系，有效控制疫情的传播和扩散。
二、江北区城乡公共卫生的现状分析
近年来，江北区公共卫生事业取得很大发展，防疫保健工作取得显著成绩。成立了妇幼保健、结核病防治、健康教育、艾滋病防治、食品卫生等专业性机构。常见传染病得到了较好控制，总体上处于低发水平，全区27种甲、乙两类法定报告传染病发病率大幅度下降，有效控制了传染病的流行。2007年，全区儿童计划免疫建卡率100%，七苗全程接种率为98.10%；孕产妇保健覆盖率100%，住院分娩率达99.24%；7岁以下儿童保健以社区为单位覆盖面达到100%，儿童保健管理率达96.15%。目前，全区已初步形成综合医院传染科、专科防治机构、院前急救机构和职业中毒与核辐射救治机构相结合的医疗救治体系，救治水平逐步提高。但与此同时，全区的公共卫生工作还面临着网底薄弱、疾病预防控制体系不完善等问题。
（一）公共卫生网底薄弱，基层工作有待加强
目前，全区有各级各类医疗机构401个，卫生技术人员2369名，编制病床3356张，每千人口占有病床5.49张，社区卫生服务中心14个（含3个镇卫生院），社区卫生服务站26个。
1、由于体制上的原因，长期以来我区乡级未设立专职疾控和妇幼保健机构，基层公共卫生管理职能均由各社区卫生中心和乡镇卫生院承担。因公共卫生的公益性质，服务项目不能产生很好的经济效益，致使许多医疗机构对公共卫生工作重视和管理不够，“重医轻防”的现象十分严重。
2、卫生资源分布不均衡，农村卫生资源严重不足，城乡差距较大。鱼、复、五三镇社区卫生中心共有在编职工 51人，其中复盛6人，五宝2人。三镇的医务人员学历和职称普遍偏低（见附表1、2）。镇卫生院设备简陋，很多检验项目无法开展，开展的多数检验项目也只停在手工操作上。专业技术人才匮乏、医疗水平低下、设施设备简陋等因素导致了基层预防保健网底不牢固、不健全，严重阻碍了公共卫生工作的进一步发展。
附表1：卫生人员学历对比表
|
区域
|
本科
|
大专
|
中专
|
高中
|
初中及以下
|
|
重庆主城区
|
20.00%
|
27.39%
|
32.90%
|
10.82%
|
7.14%
|
|
江北区
|
7.64%
|
15.18%
|
30.28%
|
29.23%
|
13.56%
|
|
鱼嘴镇
|
6.97%
|
18.60%
|
58.10%
|
9.30%
|
6.91%
|
|
复盛镇
|
0
|
0
|
83.33%
|
0
|
16.67%
|
|
五宝镇
|
0
|
0
|
100%
|
0
|
0
| 附表2：卫技人员职称对比表
|
区域
|
高称
|
中级
|
助理/师级
|
士/员
|
其他
|
|
重庆主城区
|
9.34%
|
25.01%
|
38.12%
|
20.56%
|
6.88%
|
|
江北区
|
7.45%
|
19.20%
|
34.67%
|
16.50%
|
19.20%
|
|
鱼嘴镇
|
0
|
16.30%
|
41.80%
|
27.90%
|
13.90%
|
|
复盛镇
|
0
|
0
|
0
|
33.33%
|
66.67%
|
|
五宝镇
|
0
|
0
|
0
|
100%
|
0
| （二）疾病预防控制体系不完善
我区疾病预防控制体系由区疾病预防控制中心和社区卫生服务中心及区妇幼保健院组成。区疾病控制中心承担全区的急慢性传染病、慢性非传染病的预防控制，计划免疫的实施，突发公共卫生事件的处理，公共卫生相关疾病的预防控制、卫生检验，建设项目卫生工程评价，健康教育和科研教学等卫生技术服务工作。社区卫生服务机构则在街道的配合下负责传染病的登记、报告，摸查各种慢性病，建立居民健康档案，开设计划免疫等疾病预防控制工作。虽然，全区的疾病控制体系职责较为明确，但由于受公共卫生经费投入的明显不足，以及编制、体制的限制，全区的疾病预防控制体系的软硬件建设与先进地区相比仍存在较大差距。具体表现在：
1、专业人员不足,且整体水平不高
区疾控中心现有在编职工49人，其中专业技术人员41人，具备医学本科学历的仅3人（临床专业1名，预防医学专业2名），与主城几区存在较大差距（见附表3）。专业技术骨干严重缺乏与臃肿的非专业技术人员涌塞，使业务、工作水平下降。由于编制和经费问题，一方面是高素质的人才难以引进，即使引进也难以留住;另一方面则是低水平人员甚至是非专业技术人员大量涌入。
附表3：主城几区疾病预防控制中心人员基本情况统计
| 区
域
|
地
区
人
口
数
（万）
|
编
制
数
（人）
|
现有人员情况
|
| 合计
|
职 称
|
学 历
|
年 龄
|
|
高级
|
中级
|
初级
|
本科
|
专科
|
高中及以下
|
< 30岁
|
31-
40岁
|
41-
50岁
|
> 51岁
|
| 渝中区
|
60
|
60
|
60
|
7
|
25
|
28
|
20
|
14
|
26
|
10
|
16
|
16
|
18
|
| 沙坪坝区
|
70
|
66
|
66
|
5
|
16
|
45
|
25
|
15
|
26
|
14
|
10
|
20
|
22
|
| 南岸区
|
50
|
60
|
55
|
3
|
17
|
40
|
20
|
19
|
16
|
17
|
16
|
15
|
7
|
| 九龙坡区
|
70
|
59
|
53
|
7
|
15
|
31
|
30
|
12
|
11
|
28
|
13
|
8
|
4
|
| 江北区
|
50
|
43
|
48
|
5
|
8
|
35
|
3
|
4
|
41
|
6
|
6
|
16
|
20
|
| 北碚区
|
65
|
57
|
57
|
2
|
16
|
39
|
16
|
13
|
28
|
9
|
8
|
25
|
15
| 2、业务经费投入严重短缺
目前，区疾病预防控制中心运行费用的2/3需靠有偿服务来支撑。区疾控中心办公大楼改建贷款300万,由疾控中心从创收中还贷。另外，区疾控中心必须通过有偿服务创收来提供职工生活保障和维持日常工作的正常运转。这种运作模式给主要以获取社会效益为目的的疾控中心带来了很大的经济压力。此外，各社区卫生服务中心的疾病预防控制工作也普遍存在经费不足的问题，需靠医疗收入来补偿，这也是造成这些机构重医轻防的一个重要原因。
3、设施设备落后，开展检测项目少
区疾控中心现有的设施装备简陋，许多仪器仍停留在80年代半手工操作的水平。随着公共卫生事业的发展，区疾控中心必须开展房屋监测、职业卫生体检、放射监测、环境卫生监测等多方面的业务。这些业务的开展必须以准确的检测结果为基础，然而，由于资金不足，无法添置新设备，导致很多业务不能开展，同其它主城区相比出现了较大差距（见附表4）。目前，区疾控中心检验室只能应付日常检验工作的一般检测需要，已不能适合21世纪新型检验室配备的要求。
附表4：主城几区疾病预防控制中心实验室仪器设备价值统计
|
区域
|
设备台（套）数
|
价值（万元）
|
|
九龙坡区
|
230
|
643
|
|
沙坪坝区
|
200
|
560
|
|
渝中区
|
171
|
1348
|
|
南岸区
|
200
|
400
|
|
江北区
|
180
|
200
| 4、信息化程度低
医疗资源条块分割，导致应急指挥不统一，信息不畅通，反应不灵敏，难以有效应对突如其来的重大传染病流行等突发公共卫生事件,不适应现代化疾病预防控制和应对突发公共卫生事件的需要
三、江北区构建城乡统筹的公共卫生体系的建议
公共卫生体系在保护和增进国民健康、促进经济和社会的协调发展中，将发挥着越来越重要的作用。结合江北区的实际情况，我们认为构建城乡统筹的公共卫生体系，应从以下几方面着手：
（一）以社区为中心，夯实城乡公共卫生体系的基础平台
大力发展城乡社区卫生服务，是解决广大群众反映强烈的看病难看病贵问题的有效措施；促进基本医疗与预防保健有机融合，满足群众基本医疗卫生保健服务需求的重要途径；是公共卫生服务关口前移、重心下沉，确保城乡居民健康的基础性工作。
1、加快建立城乡社区公共卫生服务网络
以构建“健康进家庭、小病在社区、大病到医院、康复回社区”的城乡医疗卫生服务新格局为目标，建立和完善以区为主，街道(镇)、村（居）分级负责的城乡公共卫生管理体制和覆盖所有城乡居民的公共卫生服务网络。各街道(镇)除了明确分管领导外，在乡镇卫生院和社区卫生服务中心原防保科的基础上设立公共卫生科，在村卫生室和社区卫生服务站委派公共卫生联络员，具体负责辖区内疾病控制、妇幼保健、卫生监督、健康教育、卫生应急等管理与服务工作。
2、强化社区公共卫生职能
目前，区政府举办的社区卫生服务中心已整体转型为全额拨款的事业单位，实行了收支两条线，各社区卫生服务中心的职能定位也应向公共卫生服务转移，承担预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育技术指导等六个方面的职能。各社区卫生服务站(村卫生室)则主要承担起辖区内服务对象的计划免疫、妇女儿童保健、健康档案管理、重点疾病防治、公共卫生信息收集与报告、传染病防控措施落实、残疾人和精神病人的康复，以及常见病、多发病的一般诊治和转诊等基本卫生服务任务，努力实现“户户拥有家庭医生、人人享有卫生保健”的目标。
（二）以疾病预防控制为重点，打造公共卫生体系的龙头
公共卫生体系建设，关系着广大人民群众身体健康和生命安全的头等大事，是人民群众最现实、最关心、最直接的利益和最基本的需求。提升公共卫生服务水平，必须加强疾病预防控制能力建设，建立完备高效的公共卫生服务体系。
1、转变观念，加大投入。
疾病预防属于提高公共健康安全的服务，是政府提供公共服务的重要内容，其所需经费应由公共财政支付。要把公共卫生机构建设纳入到国民经济与社会发展总体规划中，把公共卫生事业作为政府公共财政支出主要项目，并将投入的重点向公共卫生服务转移，使公共卫生机构的工作重点从提供高水准有偿医疗服务转移到疾病预防控制与防止突发公共卫生事件上来，提高公共卫生服务总体水平。
2、更新设施设备，建立人员准入制，提高疾病预防控制能力
疾病预防控制离不开一些先进的疫情处理设备。因此为应对重大疫情和突发公共卫生事件的发生，政府需加大财政投入，为区疾控中心及社区卫生服务机构配置基本的疾病监测和疫情控制设备，从而提高区疾控中心的检验检测和应急反应能力、疾病流行趋势分析和预警预报能力。同时，政府还需根据区疾控中心的情况，制定出切合实际的标准和条件，实行定编定员和考试招聘上岗，最大限度地减少非专业人员的进入，确保队伍的质量和水平。
3、转变服务模式，强化管理职能
进一步解决医疗服务体系与公共卫生体系的割裂问题、公共卫生组织体系之间的条块分割问题、公共卫生机构组织与管理上的体制缺陷，以及由此导致的行为偏离等问题，完善疾病预防控制体系，实现公共卫生服务模式从传染病防治到传染病、非传染病防治并重，从生理疾病（生物因素）到身心疾病（生物、心理、社会因素），从围绕疾病诊治到全面关注生命健康，从只关注人体本身转移到关注环境、社会、心理与人体的交互作用的转变，确保不发生因控制措施不力而导致的疾病传播和蔓延。
4、建设医疗救治信息网络，建立常规的预警系统
建立医疗救治信息网络主要是指在充分利用疾病预防控制机构和医疗机构现有资源的基础上，增加必要的设备，开发软件，实现信息连通。建立自下而上的强制可疑病例报告系统，任何医院或门诊部发现可疑新发病例或突然增多的重复病例，应及时上报当地疾病预防控制中心，疾病预防控制中心应对疾病可能造成的损失进行评估。在此基础上，及时将综合评估报告上报卫生主管部门，以便卫生主管部门根据评估结果进行决策。加快公共卫生电子信息网络建设，形成以区卫生局、疾控中心为枢纽，自上而下、覆盖全区的，融指挥协调、预测预报、医疗救治等功能为一体的公共卫生电子信息网络系统。
（三）以人才为支撑，加快推进公共卫生人才队伍建设
公共卫生行业是技术密集型行业，其发展关键在于人才。现代疾病的多样性和复杂性，对医疗卫生水平提出了更高的要求。只有培养造就一大批优秀的各类公共卫生专业技术人才,才能为公共卫生行业的发展提供最根本的保证。因此，加强公共卫生人才队伍，是提高卫生服务水平，增进人民群众健康的必然要求和必要举措。
首先，组建一支公共卫生应急处置队伍。整合有关疾病控制、卫生监督、灾害干预、现场急救、现场检验、临床治疗等技术骨干力量，成立由50-100人左右规模的区级突发公共卫生事件应急处置队伍。平时以周期性业务培训、技能储备和模拟演练为重点主攻方向，战时成为召之即来、来之即战的突击力量。
其次，造就一支公共卫生专业队伍。逐步实行卫生人员全员聘用制和绩效工资制度，真正体现多劳多得，优劳优得，充分调动医疗卫生工作人员工作的积极性和主动性。推进全区卫生人力资源的整体开发和利用，进一步调整卫生人才队伍结构，引导各类人才合理、有序流动。对不符合执业医师条件、无资质、不能胜任现有工作岗位的“三类”人员进行岗位调整，解决人员“出口”问题；通过招聘医学卫生类高等院校全日制本科毕业生、向社会公开选聘医技人才、反聘离退休医技人员等建立一支专业精、业务强、素质优的专业人才队伍。同时，加强公共卫生人员的在岗培训，使公共卫生人员，尤其是基层卫生人员掌握全科医学和社区护士的基本理论、基本知识和基本技能，提高社区常见病、多发病的防治能力，并且能运用生物心理——社会医学模式，向广大家庭、社区提供医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导为一体的基层公共卫生服务。
最后，构建一支公共卫生志愿者队伍。通过广泛征募，筛选具有服务意识、掌握一定服务技能的公共卫生志愿者，利用3-5年时间，使其遍布各社区居民楼小组、工厂企业车间，学校课堂，深入开展疾病预防宣传教育、社区卫生监管，储备社会公共卫生力量。
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