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| 城市公共利益拆迁中的法律视角 | |
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| 摘 要：城市拆迁具有很强的时间性、政策性和计划性，他是一个系统的社会工程，涉及到拆迁关系人之间的权利、义务、利益，以及城市建设的总体布局和城市功能的提高。当前城市“公共利益”拆迁所折射出来的利益博弈和矛盾，是我国社会转型期必须正视的问题。实施不久的《物权法》对旧有的拆迁模式及补偿的弊端予以了更改，也对未来的城市拆迁行为做出了规范。本文尝试从《物权法》实施后如何在拆迁中兼顾国家、集体和个人利益，谋求三者的利益平衡，进而推动整个社会和谐、文明、繁荣、进步等方面以法律为视角进行探讨。
关键词：城市 公共利益 拆迁政策 探讨
城市建设离不开拆迁，这是城市新陈代谢的需要。一个城市没有新陈代谢，将窒息死亡。纵观城市发展的历史，可以说城市总是在“建设—拆迁—建设”的循环、往复中向前发展，只有吐故纳新，城市才有活力。同时，城市拆迁又具有很强的时间性、政策性和计划性，是一个系统的社会工程，涉及到拆迁关系人之间的权利义务，涉及到千家万户的切身利益，涉及到城市建设的总体布局和城市功能的提高，涉及到社会的方方面面。现行的拆迁模式需要革新以适应新形势。
刚实施不久的《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》为依据建立起来的拆迁模式有很大区别。《物权法》对现行拆迁模式及补偿的弊端予以了更改，也对未来的城市拆迁行为做出了规范。本文着重探讨《物权法》实施后如何构建新的公共利益拆迁机制、措施，以及在城市拆迁中怎样兼顾国家、集体、个人利益。
一、城市公共利益拆迁中的当事人
马克思说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”①因此不同利益主体之间就出现了利益相关者*。城市公共利益拆迁中涉及的利益相关者有：地方政府即拆迁人、被拆迁人。
（一）地方政府
地方政府是城市公共利益拆迁的主导者和管理者。他根据公共利益的要求可以利用拆迁法律、法规实现政府的公共目标，促进公共利益，相应获得一定的财政收入。 （二） 被拆迁人 被拆迁人是物权的所有人，他包括了个人和企业。被拆迁人在一定程度上也是“经济人”，会积极争取拆迁过程中的利益最大化。城市拆迁对他们有两方面影响，一方面，被拆迁人可以通过城市建设拆迁，可以获得相应的利益补偿，改变现有的生产和生活方式，城市建设拆迁对于他们来说，从这一点上看是一个好的契机；另一方面，被拆迁人在城市建设和拆迁中失去了赖以生存的房产，打破了他们对熟悉环境的依赖。被拆迁人由于受其自身利益的局限，对失去的环境得失看得很重，在拆迁过程中就自发地产生了一种抵触情绪，滋生了拆迁利益冲突。 二、城市公共利益拆迁中的冲突 *利益相关者：指其有可能受拟议中的某项干预活动（无论是积极或消极）影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位利益相关者。 （一）拆迁参与度 地方政府因公共利益进行拆迁的，在拆迁安置的实施过程中与被拆迁人之间的地位不对称，被拆迁人对拆迁的前期工作参与不够，对拆迁以及工程建设缺少发言权和知情权，对拆迁补偿安置方案制定的依据不甚了解，与自己的利益一但发生冲突时，就有抱怨、不满情绪，甚至公然对抗。 （二）土地增值与拆迁补偿 世界银行的移民和社会政策高级顾问迈克尔·M·塞尼教授在他《把人放在首位--投资项目社会分析》一书中，阐明了他的工程社会学观点，即:任何工程都只能以造福于民为目标②。他认为工程应当对它所侵害的那一部分人的利益有所补偿，以使工程所涉及的所有人都能从中获利。但在分享土地的转让收益或增值时，没有保障被拆迁人随土地增值而分享的这种收益，容易引起被拆迁人对拆迁行为的不满。 （三）长远利益与当前利益 被拆迁人个人利益取向与政府的公共利益取向有时是难以一致的，但两者都存在想使各自利益最大化的要求，故国家利益与个人利益在一定环境下是存在冲突的。政府是站在民众或国家的立场上作出决策，很大程度上代表了国家利益和长远利益。而被拆迁人由于自身局限性，仅站在微观个体的立场上，关注个人或单位的眼前利益。 三、城市拆迁中存在的主要问题 （一）法律制度适用的缺位问题目前我国涉及城市拆迁的法律有《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》，法规有《城市房屋拆迁管理条例》。经过分析，我们发现法律适用方面存在的缺陷如下：首先，我国《宪法》规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地及其上面的附着物实行征收，但未规定应给予合理补偿还是适当补偿，与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备，一定程度上导致了拆迁补偿标准的法律适用不确定性。其次，《物权法》、《城市房地产管理法》规定政府因公共利益需要可以提前收回土地使用权和对房屋进行拆迁，但何谓“公共利益” 以及征地拆迁补偿范围，征地拆迁程序和权利救济渠道等都没有明确，在相关的部门规章、司法解释、实施细则还没有出台之前，使得地方政府的拆迁工作无所适从，也不利于被拆迁人依法维权。 《城市房屋拆迁管理条例》存在的缺陷：补偿标准规定笼统，不利于地方政府实际操作和被拆迁人的利益保护。《城市拆迁管理条例》没有规定补偿金额的计算方法，而是把权力下放给拆迁房屋所在地的行政主管部门来确定补偿金额的计算方法，容易造成拆迁补偿价与实际购房能力有较明显差距。 此外，《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》、《城市房地产管理法》相抵触。根据《立法法》第七十九条规定，法律法规在调整同一法律关系的效力上法律高于行政法规，《城市房屋拆迁管理条例》属法规效力低于《物权法》。《物权法》颁布后对今后如何细化拆迁、补偿工作程序没有述及，但是《城市房地产管理法》第六条则是委托国务院制定专门的拆迁行政法规对此进行规范。在新法规未出台之前，规范拆迁操作的法规适用出现缺位。 （二）欠缺司法救济途径的问题 “有权利必有救济，无救济不成其为权利”。近几年，人民法院受理拆迁案件的数量呈递增趋势，但在案件具体审理过程中，法院常常受到来自于外部干预的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，拆迁纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，致使拆迁纠纷不能得到很好的解决和处理。被拆迁人为了寻求解决，往往肆意扩大事态采取违规上访、阻塞交通，甚至围攻政府、自伤自杀相要挟等违法行为。若想妥善地解决和处理拆迁纠纷，我们认为可将司法救济作为最后一道化解矛盾的屏障，积极从法制建设方面构建城市拆迁司法救济体制。 四、《物权法》对城市公共利益拆迁的影响和变革 （一）《物权法》对城市公共利益拆迁的制度性影响 1、《物权法》第四条规定了物权的平等保护原则，即“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”它使房屋拆迁制度中对物权的平等保护法律化，上升到法制化的轨道上。 2、公共利益拆迁是由地方政府收回国有土地使用权进行城市改造而产生的。《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这也就是说，政府为了公共利益需要，可以通过强制性手段获得土地。何谓“公共利益”的拆迁，物权法没有明确，但我们认为可以预先从以下六标准来界定，一是合法合理性，二是公共受益性，三是公平补偿性，四是公开参与性，五是权力制约性，六是权责统一性。反之，地方政府组织与《物权法》相悖的“非公共利益”拆迁，需承担相应法律责任。为此，凡是商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须退出地方政府拆迁范围；对于工业用地及各类开发区、园区等用地也应逐步退出地方政府拆迁范围。 3、建筑物权的确立，规范了对违章建筑的界定。我国存在许多合法建造但没登记的房产，为此《物权法》第三十条规定：“ 因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”这里法律规定不能简单的再将没有登记的房产划为违章建筑物，不纳入拆迁赔偿范围。 （二）《物权法》对地方政府公共利益拆迁管理影响 《物权法》的出台，既肯定了地方政府在城市房屋拆迁中管理的必要性，又对政府管理的效率提出了更高的要求。他进一步明确了地方政府在城市房屋拆迁中的管理职能；确立了地方政府作为拆迁人与被拆迁人相互平等的法律地位；保证了公共利益在拆迁中享有相对优先权；提高了地方政府在拆迁规则制定中的工作要求；促进了拆迁工作中地方政府角色的再定位；强化了地方政府在拆迁管理决策中的关系协调。今后地方政府必须依照相关拆迁法律法规，严格制定拆迁制度，整顿拆迁市场，保障各方主体的利益平衡，调整行政引导、管理和监督机制。 （三）《物权法》增大了公共利益拆迁工作的实施难度 地方政府因公共利益拆迁，只能以平等主体身份与被拆迁人就拆迁安置补偿事宜进行协商，就要容忍被拆迁人的讨价还价行为，这无疑增加了拆迁难度。此外，《物权法》明确了法律对被拆迁人私有物权实行保护，对拆迁中违法侵害被拆迁人物权的行为进行了禁止，强调要确保被拆迁人的社会保障和居住条件，进而增大了拆迁工作的实施难度。 （四）《物权法》对城市公共利益拆迁补偿规定的变革 物权法是民法的重要组成部分，是规范财产关系的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起着支架作用，对于维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，构建拆迁体系，将产生极其重要的作用。为此，物权法的实施对城市拆迁规定产生了以下变革。 1、确立了拆迁对象和补偿标准 《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”确立了 “公共利益的需要”的征收制度、补偿费的专款专用和明确了保障被拆迁人居住条件。 2、扩大了房屋拆迁的补偿范围 首先，将用益物权*纳入补偿的范围。根据《物权法》第三十九条的规定，物权包括所有权、用益物权、担保物权。用益物权又包括占有、使用、收益权。而《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁补偿，主要是针对被拆迁房屋的所有权，当然也兼顾了一点使用权和抵押权，如第二十七条对拆迁租赁房屋的规定，就兼顾了房屋承租人的使用权；第三十条对拆迁设有抵押权的房屋的规定，也兼顾了担保物权。但对占有权却没有涉及，对收益权也只是规定了对所有人因拆迁非住宅造成停产停业的补偿，而对所有人出租住宅房屋因拆迁造成停租的，或者承租人再出租因拆迁造成的停租均未规定给予补偿。因此，《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。 其次，明确了拆迁人的补偿限度。《物权法》第四十二条其中规定：“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。据此，今后的房屋拆补偿不但要保障被拆迁人的居住条件，还要在拆迁补偿时考虑被拆迁房屋的交换价值、使用价值。 其三，将房屋附属设施纳入补偿范围。第七十三条规定：“建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房，属业主共有”。既然属业主共有的产权，今后拆迁时这些将纳入拆迁补偿范围，而不仅仅局限于被拆迁房屋本身的补偿。 *用益物权指在法律规定的范围内，基于一定的目的对他人所有的物，加以占有、使用和收益的定限物权。 最后，对土地使用权进行补偿。过去在拆迁的补偿范围中，仅对作为土地附属物的房屋给予考虑，而对房屋的土地使用权补偿则只字未提，甚至政府有关部门认为，城市土地属于国家所有，对被拆迁房屋的土地使用权不能进行补偿，而且如要补偿也于法无据。现在《物权法》第一百四十七条已明确规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。” 五、国外城市拆迁给我们的启示 （一）国外房屋拆迁的做法 在西方社会拆迁行为是非常普遍的，政府的公权与个人的私权关系是一种微妙的平衡，二者在行使各自权力过程中并不是以公权侵犯私权为结局，而是以公权为主导建立公平、合理的拆迁制度。 以美国为例，美国《宪法》第五修正案明确指出：“在没有合理的赔偿下，政府无权征收个人地产和财产”。美国五十一个州均根据此修正案建立了不同版本的“重要空间法”及补偿办法。各州拆迁法规虽然在细节上不一，但主要目的都是为了既保证公共基础项目能够顺利实施，又保护居民的合法权益。由于“重要空间法”已经保证了政府可以获得土地的前提，因此，如果居民收到拆迁通知，拆迁便是在所难免；居民讨价还价的主要是赔偿金额，拆迁法规保障居民能够达到合理的赔偿金额。居民或业主有权通过法院听证或者诉讼的手段来获取合理赔偿。在赔偿金额上美国法律力求达到平衡，既要防止政府滥用特权给予赔偿过低，又要防止居民漫天要价阻碍发展公益事业。 意大利在解决旧城改造中公权与私权矛盾时采取以下方法：一是强化社区内部制衡的作用，将拆迁户的利益补偿通过社区来实现，避免了拆迁户直截了当地与政府管理部门发生关系，也避免了政府在旧城改造上的孤军奋战的尴尬局面；二是通过地区议会召开听证会的办法，让那些拆迁户直截了当地参加到听证会现场，并请他们中间的代表出来发表意见，地区议会一手托两家，使政府与拆迁户的利益矛盾得到合理的利益平衡；三是事先将动迁户的利益公示在媒体上，通过比较透明的操作程序，让那些动迁户对于自已的利益早知道，从而化解了相互之间的矛盾。 （二）国外房屋拆迁对我国城市拆迁工作的启发 我国城市正处于建设、发展的社会转型期，为此法律赋予了地方政府拆迁权，这对公民的财产利益关系影响重大。作为地方政府可以借鉴西方国家符合我国国情的经验，重视协调公共利益与个人利益、拆迁人与被拆迁人之间的关系，确立公权与私权的平衡理念，构建两权平衡体系，以公权为主导，转变角色实现二者的互动性的平衡。 目前从拆迁的矛盾根源分析来看，拆迁纠纷的症结在于拆迁过程中纠缠了不同的利益，各种利益相互摩擦碰撞，在不能有效协调的情况下，滋生出尖锐的矛盾。在此，我们借用西方经济学里的博弈论*，以帮助我们迅速的找到问题的核心，运用科学方法来判断、分析、研究并制定出策略，从而找准解决拆迁纠纷的根本办法，理顺利益关系，使之达到平衡状态，使拆迁在一种平稳的状态中运转。博弈包含了三个要素：参与者、决策、报酬，即公共利益拆迁中的参与者为地方政府、被拆迁人。参与者可以采取的行动被称为决策。报酬是在博弈结束时每个参与者得到的回报，也就是拆迁人在满足公共利益的需求下，促进了城市新陈代谢，降低拆迁成本；被拆迁人则追求在拆迁中如何弥补损失，尽量获取更多的利益。 *博弈论又称对策论，是使用严谨的数学模型研究冲突对抗条件下最优决策问题的理论，是研究竞争的逻辑和规律的数学分支。简单地说，博弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。 现在我们用博弈论模型进行一下推演论证。假定参与者各自能实现的最大利益是3；拆迁时地方政府（甲）不让步，被拆迁人（乙）让步则地方政府的利益能得到3，反之被拆迁人利益得到3；如果双方让步则各自利益可得到2；双方不让步，利益归为0。要想取得最大的利益，无论对方采取何种策略，地方政府选择不让步是最优的战略即『3（甲）0（乙）』，对被拆迁人来说就是『0（甲）3（乙）』，然而如果双方都选择不让步结果将是『0（甲）0（乙）』，他们则都不能获利。这正体现了“纳什均衡”*得出的悖论，即从利己目的出发、追求各自利益最大化的行为，产生的结果往往是损人不利己的；而替他人着想，愿意损失自己的部分利益以保全他人利益的行为却会使结果最优，双方都能最大程度的实现自己的利益。因此，结果最优的做法就是双方让步，即选择左上框的『2（甲）2（乙）』。
*纳什均衡是指在一均衡中，每个博弈参与人都确信，在给定其他参与人战略决定的情况下，他选择了最优战略以回应对手的战略。 六、将来地方政府公共利益拆迁 必须做到公平公正，兼顾国家、集体和个人利益 《物权法》、《城市房地产管理法》已颁布实施。其中《城市房地产管理法》第六条就如何具体实施拆迁已委托国务院制定相应的法规，尽管国务院还未出台新的城市拆迁条例，但我们认为拆迁工作不必处于停滞、观望状态，大可依据相关法律原则和精神，超前制定政策措施，以既能着眼当前城市建设发展的需要，又能满足于未来发展的总体趋势。所以，地方政府应积极严密的建立起一套科学、规范、公平、完备、合理的拆迁制度和拆迁方案的审查备案制度，应从立项、审批、公告、听证、补偿协议、拆迁实施程序及救济途径等环节明确规范，界定政府拆迁的责任和义务，明确被拆迁人有配合拆迁的义务，划定公共利益范围，将拆迁政策、程序、补偿标准及时予以公开，构建公开、平等的对话协商机制，才可以有效减少重大矛盾的产生。现在我们就以上观点对公共利益拆迁提出以下建议： （一）确立地方政府在公共利益拆迁中的责任和义务 《物权法》在拆迁中增加了补偿的范围，政府须按拆迁决策民主化、拆迁价格市场化进行谈判，这些将导致地方政府在解决城市拆迁中的问题必须重新定位。所以，我们认为地方政府在拆迁中必须遵循《物权法》民众利益优先、平等保护的原则，依法履行以下责任和义务：一是制定拆迁政策。清理规范房屋拆迁地方政策，与《物权法》不符的地方性文件政策，要迅速组织修订；对政策不明确，但确属被拆迁人合理要求的，要抓紧制定相应的政策措施。政府应制定完善、公平、公正、透明的拆迁规则，为构建交易成本低廉、简便易行的利益纠纷协商机制，并提供救济机制。二是监管拆迁秩序。如审查拆迁人的资质，审查拆迁补偿安置资金的落实，预防拆迁人的违规拆迁、野蛮拆迁，加强对评估机构的监管。三是整顿、规范拆迁人的拆迁行为。城市房屋拆迁工作是做人思想的工作，是利益冲突最突出的工作。当前能胜任城市拆迁工作的拆迁单位还为数不多，主要是队伍不适应拆迁工作市场化运作的要求，技术、经济、管理人员明显缺少，尤其缺少能熟练掌握与拆迁相关的法律、法规、政策以及其他拆迁业务知识的人；缺少有一定社会阅历、工作经历，且知识渊博的、资深的、善做思想工作的人。 因此，地方政府房屋拆迁管理部门对他们要实行无证不上岗的制约机制，加强对拆迁人员的资格、技能培训，让其牢固树立 “稳定第一”的思想，重点加强矛盾处理技巧、处置突发事件方面的训练，还要培养一批能掌握拆迁政策法规、熟悉拆迁业务、接受群众监督、能遵守职业道德的拆迁业务骨干，这样才能保证拆迁工作始终坚持“为民拆迁、以理拆迁、以情拆迁。”四是裁决拆迁纠纷。这样可以简便高效的解决争议，起到维护社会稳定的作用。五是服务拆迁工作。地方政府应适时地转变工作重心与工作方式，做好房屋拆迁的政策宣传、解决具体困难等服务性工作，实现由管理型政府向公共服务型政府转变。 （二）明确被拆迁人的权利、义务等内容 权利和义务是当代法制内容的重要核心。《宪法》第三十三条第三款确立了权利和义务是相互平等的观念，享有权利的同时及必有与之相履行的义务，即任何人没有绝对的权利不履行义务或绝对的履行义务不享有权利。城市房屋拆迁中被拆迁人根据《物权法》第四条、第三十九条、第四十二条二至四款，享有房屋产权、土地使用权和取得拆迁补偿权，这是法律赋予的权利，他们可以选择行使或放弃权利。但与之相对应履行的义务如《宪法》第五十三条、《物权法》第七条、第四十二条一款和《城市房地产管理法》第六条规定的被拆迁入对物权的行使必须遵守法律的义务，被拆迁人不得借口未行使权力而拒绝履行法律规定的义务。以上内容地方政府与拆迁工作人员要做到心中有数，在拆迁过程中告知被拆迁人应遵守的义务，才能杜绝被拆迁人只谈权利，避而不谈或不知自己该履行的义务，有效防止个别被拆迁人胡搅蛮缠、无理取闹。 另外，被拆迁人有服从拆迁决定和执行行政裁决搬迁的义务。《物权法》第四十二条一款、《城市房地产管理法》第六条都规定了政府代表国家为了公共利益需要，可以征收拆迁国有土地上的房屋，这种征收拆迁是法律委托政府行使的具体行政行为。根据行政法的规定,政府做出的具体行政行为效力具有:公定力、确定力、拘束力、执行力。即一项具体行政行为一经成立不论是否合法，都应当推定为具有合法效力[公定力]；未依法定事由、程序不得变更、撤销[确定力]；对行政机关、行政相对人都具有约束[拘束力]；具体行政行为生效后，行政机关可以采取一定手段迫使具体行政行为的内容得以实现[执行力]。说明地方政府因公共利益依法做出的拆迁决定和强制拆迁裁决，在非因法定事由和程序变更、撤销之前，行政相对人*是不能拒不执行的。 （三）充分做好拆迁准备工作 “工欲善其事，必先利其器。”要顺利完成一项任务，与前期的充分准备工作是分不开的。因此，涉及城市拆迁的行政部门应积极主动履行职责，提前搞好调研和做足准备工作，以便拆迁工作顺利启动。 首先，论证拆迁立项是否符合规划中的“公共利益”要求。城市房屋拆迁是一项系统工程，涉及到城市建设、规划、发展，城市国民经济计划，居民安居乐业，城市社会稳定等重大问题。因此，拆迁管理部门 应认真贯彻《城市房地产管理法》第十条的规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”坚持符合城市规划的原则，从宏观上加强对拆迁规模的计划与控制，按计划、有步骤地推进拆迁进度，否则必将导致拆迁工作滥而无序，难而无策。 强制拆迁分行政强制拆迁*和司法强制拆迁*。行政强制拆迁是行政机关作为国家的行政执法机关，其依法裁决的行政强制拆迁决定一经作出，即发生相应的法律效力，具有约束力和执行力，被拆迁人必须服从。若被拆迁人在法定期间申请行政复议，只能视为对行政强制拆迁决定违法的假定，在上级行政机关做出行政复议撤销原决定之前，具体行政行为的效力并不因复议受到任何影响。《行政复议法》第二十一条规定“复议期间，不停止具体行政行为的执行。” *行政强制拆迁是国家为实现公益目的，在被拆迁人不履行生效行政裁决中确定的搬迁义务时，由行政机关依照法定的权限和程序，迫使被拆迁人履行裁决规定义务的行为。 *司法强制拆迁指行政机关于法定起诉期限届满前，在公民、法人或其他组织未按具体行政行为确定的期限履行义务且尚未提起诉讼时，依法强制执行或者申请人民法院强制执行具体行政行为的活动。 《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”说明行政机关申请法院进行司法强制拆迁或者行政机关依法自行强制执行的条件是：当事人在法定期限内既不起诉也不履行，即 “法定期限内”、“不提起诉讼”、“不自觉履行”三个条件并列时，行政机关才可以依法行政强制拆迁或是申请法院强制拆迁。2000年3月10日生效的《行政诉讼法解释》第九十四条其中规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”表明被拆迁人一旦提起行政诉讼，则应暂停执行行政强制拆迁或申请法院司法强制拆迁。可是行政诉讼中一律停止执行强制拆迁，个别为追求非法利益的被拆迁人就容易随心所欲无休止的、无理的滥用行政诉权，将使行政机关的拆迁行政行为长期得不到及时执行，使行政法律秩序处于一种不稳定状态，致使地方政府的行政管理疲软无力，从而影响整个城市建设、经济发展进度，致使公共利益遭受损害。为避免这种情况发生，《行政诉讼法解释》第九十四条继而作了但书规定：“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这里行政诉讼法解释中有关先予执行的规定，有效解决了实践中存在的上列问题，弥补了诉讼中停止执行强制拆迁的缺陷，有利于防止被拆迁人滥用诉权逃避具体行政行为确定的行政义务，有利于提高地方政府行政管理的效能。 （六）制定科学、合理的补偿政策，并落实到位 1、针对被拆迁个人的补偿 地方政府应尽快制定或完善既切合本地区经济和社会发展的要求，又符合《物权法》、《城市房地产管理办法》规定的合理拆迁补偿安置政策，兼顾被拆迁人经济状况和历史遗留问题等客观因素，照顾困难群众利益。 首先，完善房屋评估机制。房屋评估是价格补偿的主要依据，而价格补偿是否合理往往是征迁工作中的主要矛盾所在，所以应由拆迁人和被拆迁人共同选定房屋评估机构，拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，评估费用由拆迁人承担。拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以要求评估机构作出解释、说明。评估机构应当在在规定期限内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的，异议人可以委托符合条件的其他评估机构重新评估。如果两次结果有出入，则由房屋拆迁管理部门在专家库中抽签选定有关专家进行鉴定，作为最终结果。 其次，统一拆迁补偿标准。因公共利益拆迁在同一区域内，都应执行统一标准的补偿政策，对部分被拆迁人由于补偿价格未达到期望值，总是抱着“会哭的孩子奶多”的心态讨价还价，坚决不肯配合拆迁的，地方政府不能让步，要果断发挥行政和司法的手段，确保执行政策前后一致，同等情况的对待一致，对特殊情况应集体研究决定补偿方案，对外公布消除他人的疑惑，并接受群众的监督，这样可防止暗箱操作，杜绝补偿标准的随意性。 再次，地方政府在制定拆迁安置政策时，可在政策上给被拆迁人多种补偿安置方式的选择，如货币补偿，产权调换，城镇廉租房，经济适用房等，不能采取单一性或类似于单一性补偿、安置方案，没有挑选余地的补偿、安置方案，如果那样会使城市房屋拆迁工作陷入困境。 2、涉及被拆迁企业及其职工的补偿 地方政府为公共利益的拆迁不只涉及个人还涉及企业，如果用给被拆迁个人的补偿政策来补偿被拆迁企业肯定是不适当的。如何针对被拆迁企业进行补偿，目前政策制定还属空白，我们认为补偿问题主要表现在对厂房、设施的拆迁补偿和安置，以及拆迁后职工解除合同的损失补偿等两方面。在这方面地方政府应尽快制定出专门的补偿政策。 首先，对厂房、设施的拆迁补偿和安置。厂房不同于住宅，是企业用于生产经营的场所，对厂房的拆迁和设施的搬迁，必然影响到企业的正常经营。所以我们认为应以“货币补偿为主，企业厂房置换为例外。”选择货币性拆迁补偿的，先行对企业进行资产评估包含企业停产搬迁期间的直接经济损失，以此为基础进行协商。对个别经济效益好、符合环保和城市能源政策要求的、优秀的被拆迁企业选择产权调换生产性房产的，地方政府要按照城市总体规划和产业布局置换到相应开发区和工业集中区，这样有利与企业迅速恢复生产；置换其他性质房产的，由双方协商确定产权置换地点。对设施的搬迁费用可以共同协商，但标准不应超过企业所获得补偿金额的15%。 其次，企业拆迁后，职工解除合同的损失补偿。我们认为应先由企业负责补偿，不足的部分才能由政府补偿。地方政府要监督被拆企业是否遵守了拆迁协议中关于职工安置的协定。对企业因搬迁确需解除劳动合同的或是职工要求解除劳动合同的，被拆迁企业必须按劳动合同和拆迁协议履行，对职工的补偿标准低于法律规定的劳动管理部门要主动介入。企业在付清解除合同的职工工资、社保、医保、住房公积金等后，职工应领取拆迁补偿安置费，签订解除劳动关系合同。对解除劳动关系后，不到法定退休年龄的且符合劳动条件的，由劳动管理部门集中组织推荐就业。 （七）完善三级维权救济措施 措施一：信访接待。拆迁信访工作是接受群众监督、维护被拆迁人合法权益的重要方式。建立拆迁信访工作责任制和拆迁纠纷矛盾排查调处机制，及时解决群众反映的问题和合理要求，是积极化解拆迁纠纷和矛盾有效途径之一。拆迁上访较多的地区，要对拆迁上访问题进行全面梳理，针对投诉的重点问题、普遍性问题要认真摸底，地方政府主要领导要亲自组织研究，及时采取针对性措施，制定具体的解决方案，落实责任单位和责任人，限期解决。另外，区别不同情况，采取有效措施，妥善解决拆迁历史遗留问题。做好集体上访的疏导工作，防止群体性事件发生并做好处理预案。对少数要价过高、无理取闹的，要坚持原则，不能迁就；对少数公开聚众闹事、上街堵塞交通、要挟报复社会、冲击政府机关的被拆迁人，要依法及时进行严肃查处。 措施二：行政救济*。行政救济的措施是行政复议，行政复议针对的对象是具体行政行为。公共利益的拆迁是由政府组织进行，房屋拆迁主管部门依法执行，具有特定性、单面性和强制性，不需行政管理相对人的合意，所以政府决定的公共利益拆迁行为属于具体行政行为。根据《行政复议法》的相关规定，凡属拆迁中的具体行政行为行政相对人都可以就该项行为提起申请行政复议。 措施三：司法救济*。拆迁当事人通过行政救济仍不能化解争议的，可通过仲裁、诉讼方式等司法救济措施来保护。《物权法》第三十二条规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”这条明确规定了拆迁当事人有权选择司法救济途径。另外，《物权法》第三十八条规定：“物权保护方式，可以单独适用，也可以根据权利被侵害的情形合并适用。侵害物权，除承担民事责任外，违法行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”说明一个侵害行为造成了不同后果，可能同时要承担民事责任、行政责任和刑事责任，三种法律责任之间并不互相排斥，这为当事人维权提供了充分有力的法律保障。 |
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