| 城市化进程中失地农民利益受损的原因分析与对策研究 |
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| 2008-4-9 11:51:05 来源： 江北区委宣传部 编辑： zhuangyi |
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城市化进程中失地农民利益受损的原因分析与对策研究
江北区卫生党工委书记:王志林
【内容提要】城市化是我国现代化建设的重要历史进程。城市化过程中因征地而产生的失地农民问题，已成为一个影响和谐社会构建的社会问题。本文从宏观的层面分析了失地农民利益受损的现状及社会影响和内在原因。提出了通过创新制度和完善政策相结合的综合解决失地农民利益受损的具体对策思考。本文认为，解决这一问题必须坚持以科学发展观为指导，把城市化的推进同解决好、实现好、维护好失地农民的根本利益有机的统一起来，想思路、定措施、找出路，让失地农民充分享受到城市化和社会发展的现实成果。
关键词：失地农民；利益受损；原因；对策
斯蒂格利茨曾说过：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。”目前，我国城市化进程正在以前所未有的速度推进。城市化进程中失地农民利益受损问题已成为了一个严重的社会问题，迫切需要我们作出合理的制度安排和政策选择，并加以及时、有效解决。
一、问题的提出
城市化是指在人类社会的发展过程中，伴随着工业化进程而出现的非农产业及其人口从农业中分离出来，并逐步集聚到城市，从而使城市在国民经济中的比重日益增大，城市人口急剧增长和城市地域范围显著扩张的过程。其内涵包括两个方面：一方面是农村人口转变为城市人口，农村地域转变为城市地域；另一方面是城市文化、生活方式等城市文明在原农村地域上的扩散。以上两个方面是城市化不可分割的两个过程。城市化进程必然伴随着农业用地向非农业用地转变，农民向市民转变。由于我国城乡二元结构性特征明显，城市化进程提速，相关制度设计滞后，以及发展观的偏差，由此带来许多不协调，特别是在土地征用方面，存在着征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平的缺陷，并导致土地征用的非均衡，失地农民利益受损问题已成为影响社会稳定的主要问题。
根据国务院发展研究中心农村部部长韩俊在2003年中国县域经济论坛上披露的数据：“1987-2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，按人均耕地不足0.7亩计算，大体上每征用一亩地会造成1.4人失去土地。依此推算，全国至少有3400万农民因征地失去土地。……如果我国城市化水平要达到50％，2000-2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将达到7800万人”（韩俊，2003）。据农业部国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，为了推进工业化和城市化，各级政府通过低价征用农民土地，然后高价出售，使农民至少蒙受了2万亿元的损失，远远超过了农民因工农业产品价格“剪刀差”被转移的6-8千亿元的水平，严重剥夺了农民的利益。失地农民成为城市化和工业化最大的受损者，成为社会转型过程中的社会弱势群体。
城市化进程中产生的征用农民土地现象正是我国二元经济结构向城乡一体化转变的表现形式之一，具有其客观必然性。城市化不仅是实现“解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”有效途径，而且也是统筹城乡发展的驱动力。防止农地过度非农化和农民现实和长远利益受损失，减少在城市化过程中的社会震荡和实现对社会财富的共享，是构建社会主义和谐社会的现实要求。本文试图从分析失地农民问题产生的根源入手，并就解决城市化过程中的失地农民利益受损问题提出相应的对策举措。
二、分析问题的基本理论
正确把握和研究城市化进程中失地农民利益受损的原因，寻找解决当前失地农民利益受损的办法和措施，必须坚持以正确的理论为指导。
（一）土地制度理论。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。农民与土地的关系，本质上是一种社会关系。正确研究农民与土地的关系，必须坚持以土地制度理论为基础。
（二）土地地租理论。地租是土地所有权在经济上的实现。地租是一个历史范畴，是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地所有权在经济上实现的表现形式，是社会生产关系的反映。马克思主义地租理论对于研究中国当前农民与土地关系，解决当前失地农民问题具有重要的现实指导意义。
（三）土地价格理论。土地价格是地租的资本化。马克思认为，土地能为人类永续提供产品和服务，即在一定的劳动条件下，土地本身能产生纯收益，谁垄断了土地也就垄断了土地纯收益，即地租。由于土地的恒久性，这种地租是一种恒久的收益流。随着社会经济的发展和人口的增加，社会对土地需求日益扩大，从而使地租有不断上涨的趋势。
（四）社会保障理论。社会保障是社会存在和发展的基础。简单的说，社会保障就是保障劳动力的生产和再生产，没有劳动力的生产和再生产，就没有社会的生产和再生产。研究解决当前失地农民生存和发展的保证问题，必须从经济补偿和政策措施上保障失地农民获得劳动力扩大再生产的需要。
三、失地农民利益受损现状及社会影响
（一）农民利益受损现状
城市化在社会空间上表现为城市对传统农村社区的接替，在社会主体层面上直接表现为农民身份向市民身份的嬗变和转型。一个数量极大的群体正在被强大的社会机制从传统的农业生产方式、从相识的农村熟人社区中剥离出来，去面对陌生的城市生活。目前,城市化进程中失地农民利益受损突出表现在:
1.土地财产权益的不完整性
土地是农民最基本的劳动对象和经营基础,是农民诸多权益中的重中之重。我国有关法律规定,农村土地归农民集体所有。但目前在土地征用过程中普遍存在严重侵害农民土地财产权益的现象。
(1)征地力度较大,征地补偿标准偏低。目前城市圈地扩张无论是其规模,还是速度,都是我国历史上从未发生过的。根据农业部和国务院发展研究中心研究统计,从1987—2001年,全国用于非农建设的占用耕地达3394.6万亩,按照规划预测,从2000年至2030年的30年间,占用耕地还将超过5450万亩。而另一方面,征地补偿明显偏低。《土地管理法》规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍。按照法律规定,第一项是给集体经济组织的,第二项是给安置单位的,农民个人只能得到其中的第三项,即土地附着物和青苗补助费。
(2)政府“低征高卖”与民争利现象广泛存在。目前,政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费,即对农民永久性的一次性补偿,向社会拍卖时按土地的市场价格(包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期)成交增值达数倍、数十倍甚至数百倍,形成价格上的巨大差距而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。据国家权威部门估算,改革开放以后,通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡,很容易引发失地农民的不满,政府公信力也因此受到影响。
(3)征地补偿分配混乱,村级留用管理不规范。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头,由集体统一支配;其他补偿占小头,归农民个人。农民对这部分资金的管理和使用难以放心,要求“分掉”的呼声十分强烈。乡(镇)、村、组的层层截流,不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少,造成了大量的上访、对抗事件。
2.社会保障权益的不充分性
农民失地后,由于政府的社会保障制度和就业制度等公共物品严重短缺,导致不少农民失地失业,危及基本生计。
(1)养老、医疗等社会保障问题得不到妥善解决,生活风险凸现。在城乡分割的二元政策下,土地是国家赋予农民社会保障的载体:一是养老保障;二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障。然而在城市化进程中,由于征地补偿偏低以及面向失地农民的社会保障体系的缺损,导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利,但同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。一些失地农民说他们的处境是:“上班无岗,种田无地,‘低保’无份。”
(2)就业安置困难。一是统一安置就业数量少,这些人员的大部分很快又因企业关停并转和精减人员而下岗或离岗,回流人员多。二是无业率高。
3.民主权益的不平等性
民主权益不平等性的突出表现是土地征用过程中的公众参与程度不高,缺乏透明度。在征地程序上,农民作为所有者完全处于被动地位,从土地征用的认定,到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等,都是政府和有关部门说了算,农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。
4.发展权益的不同步性
主要表现在城市化过程与失地农民实际家庭财富的增加不同步：土地是一种增值资产，是农民最基本的致富资本。对于农民来说，土地具有资产的增值功能，与劳动力、资金一样，是农民可以用来投资的一种资本，而城市化并没有使农民分享到应有的社会财富；城市化过程与失地农民新的就业岗位获取不同步：随着经济的发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，失地农民在向非农产业转移的过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大多数失地农民由于文化素质和劳动技能普遍很低，难以找到新的就业岗位。农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位，也失去了最基本的生活保障。根据浙江省统计局2003年10月公布的数字，在对115户失地农户调查发现：115户失地农户中共有303个劳动力，这些劳动力只有3.6％被有关部门安置就业，其余的只能自谋职业。而自谋职业的劳动力中有40.9％的找不到工作休闲在家。尤其是土地被全部征用的农户基本休闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5％。失地农民既无出路又无退路，成为社会“边缘人”，谋求发展的权益出现错位，呈现出典型的“惰距现象”。
(二)社会负面影响
以上分析我们可以看到，农民的损失是全方位、综合性的，农民失去的不仅仅是土地，同时也失去了维持生存、发展的低成本生活方式和发展权益。不少失地农民不满情绪和逆反心理上升，对土地征用采取了抵制态度，不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。
1.影响经济社会持续发展和安定稳定局面。失地农民群体与地方政府对立的局面也日益形成并逐渐强化，最终为国家和社会的不稳定留下了隐患。2004年12月，中国社科院发布《2005年中国社会蓝皮书》预测，农民失地引发社会矛盾在困扰中国六大问题中居首位。2004年130多起农村群体性突发事件，有87起是因农民失地引发的冲突。来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件上访问题中，大部分聚焦在失地失业问题上。因征地拆迁造成的“三无”农民已成为社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
2.对粮食安全构成较大的隐患。由于大量的耕地被用于非农产业，使耕地人均占有量减少。根据不完全统计，我国的耕地从1996年的19.5亿亩减少到2002年的18.89亿亩，到2003年的18.51亿亩，六年间耕地减少了9542万亩，补充耕地3378万亩，净减少耕地6164万亩，年均净减少耕地1027万亩，已低于根据土地利用总体规划规定的到2010年中国耕地保有量的19.2亿亩，对粮食安全已亮起了红灯。1996年之后，中国粮食总产量连续7年下降，到2003年已跌至4.31亿吨，这么长时间的粮食下降徘徊，在中国粮食发展史上还是第一次。粮食年人均占有量从1996年的413公斤下降到2003年的333公斤。据专家推测，到2030年，中国将有16亿人口，如按人均消费400公斤计算，中国需要粮食6.4亿吨，按现在粮食产量，缺口将多达2亿吨，相当于历年世界平均粮食进出口总量，严重威胁到中国的粮食进出口安全。
3.土地资产流失与土地浪费严重。主要表现在一些地方政府由于受到错误的发展观和政绩观误导，盲目加快地区经济开发速度，发展一些与经济社会发展不很适应的项目，形成了大量土地闲置和撂荒，土地闲置现象十分严重，土地利用效率低下，使土地资源本就极度稀缺的中国人地关系十分紧张。
4.失地农民社会心态发生变化。由于地方政府在征地拆迁时往往很少考虑失地农民的可持续发展，许多失地农民在未经任何培训的条件下进入城市，参与非农产业，而许多城市和政府也没有做好接收失地农民的准备工作，失地农民面临被彻底“边缘化”的危险。根据南开大学社会学系郁晓晖和南京大学公共管理学院张海波的调查显示，失地农民呈现出身份角色的错位性认同、土地情结的鸡肋性认同、经济生活的剥夺性认同和制度环境的失衡性认同，特别是在对经济现状认同方面普遍存在负面评价的水平，对前途和未来感到渺茫。一项“你对目前生活状况是否满意”的失地农民问卷调查显示，非常满意的占2％ ，满意的占26.9％ ，非常不满意的占4.1％ ，不满意的占33.2 ％，一般的占33.8％ 。该数据显示失地农民总体上对其生活现状表现出不满和焦虑等负面情感。
五、失地农民利益受损的原因分析
（一）从土地产权的角度看
土地产权是指由土地制度界定的并得到人们相互间认可的关于土地这一财产的权利的总和。就中国目前的土地制度而言，其基本的特征可以概括为：“集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权”。农地的非农化并导致失地农民出现，从土地产权的角度分析，主要有以下原因：
1.农村土地产权模糊。根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体组织所有。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡镇农民集体经济组织、村农业经济合作社等农业集体经济组织，没有农民。上述法律法规在实际操作中，经常出现多元主体，对农村土地产权交叉所有的问题。主要表现为：对集体所有土地没有所有权的国家，经常凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权，很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权；拥有土地所有权，但将使用权赋予农民的乡镇政府和村委会不正确的使用土地处置权，侵害农民的使用权；拥有土地使用权的农民，没有或拥有很小的土地处置权，基本不能处置土地。这些向下的权益侵害是一种不公平现象，最大的受害者是农民。
2.农村土地关系不清。主要表现在农民与集体经济组织之间的土地产权关系不明确、农民与国家之间存在产权关系认识误区、集体经济组织与国家之间的产权关系界定不合理，集中表现在国家征用土地方面。国家为了公共利益的需要，有时将农民集体所有的土地依照法定程序征用，从而将农村集体所有土地转变为国有土地。农村土地被征用后，集体经济组织失去了对征用土地的所有权，同时农民也失去了对这部分土地的使用权。目前普遍存在的征用土地定价不合理，在某种程度上就是没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。
（二）从现行土地征用政策的角度看
《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿”，构成政府行政征收土地的权利基础和立法基础。而这一基础却难以保障失地农民的合法权益，具体表现在：
1.安置标准低，难以保障失地农民的生活水平不降低。农民的征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等。《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年农业平均产值的6-10倍，安置费为4-6倍。虽然新的《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿安置标准比原有标准在总被树上由原来的20倍提高到30倍，征地补偿安置标准有了一定程度的提高，一些地方在征地实践中甚至超过了法定标准，但是，由于近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低。从征地安置的实施效果看，要确保达到法律规定的“使需要安置的农民保持原有的生活水平”的要求还有很大差距，土地征用补偿标准太低，很多农民表示不满。
2.安置责任主体不明确，难以解决失地农民的长远生计。在对失地农民安置责任主体方面，《中华人民共和国土地管理法》只规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。对于征地过程中征地工作约束机制，失地农民按照办法、失地农民社会保障、就业安置等方面规定不全面、不明确。特别是没有明确安置失地农民的责任主体是用地单位、各级政府，还是农村集体经济组织或农民自己。这也是产生“一脚踢”的货币安置的一个重要原因。
3.征地范围过宽，公共利益界定不清。由于我国相关法律未对公共利益作明确界定，导致对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。在实际操作中，将宪法规定的征地范围从公共利益的需要扩大到了非公共需要的一切用地项目。因此，按现行的制度设计，除了农村自己搞建设需要使用集体土地的，任何其他单位和个人搞建设需要集体土地的，都可以让政府动用强制性征地权获得土地。土地征用权的滥用，农民利益受到更大侵害。
目前，国家通过严格的审批制度和土地利用规划来控制农用地转向建设用地，但对地方政府而言，严格的审批制度只构成外部约束，地方政府实际上缺乏节约用地的内在约束。
（三）从安置补偿政策角度分析
根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》有关规定，征地补偿按照被征土地原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。耕地补偿费为耕地被征之前三年平均产值的6-10倍，安置补助费为耕地被征之前的三年平均产值的4-6倍，被征土地上的青苗和附着物补偿全国没有统一规定。其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有，安置补助费为谁安置谁所有，不需统一安置的则直接补给农民本人。这种失地农民安置补偿政策对农民的利益考虑不够。
1.该办法排除了失地农民分享土地增值收益的权利。耕地补偿标准均以被征之前三年平均产值即农业产值为计算基础，意味着对农民的补偿是建立在认定农民只能分享该土地用于农业用途时所获收益的基础上，说到底，就是农民不能通过贡献土地来分享工业化和城市化的好处。
2.该办法取消了农民的就业保障。我国土地制度的重要优势之一就是为农民提供了天然的就业保障。不论农民个体素质有何差异，都可以有一份土地，当一个农民。上述安置办法在剥夺农民当农民的权利的同时，并没有为农民提供其他的替代就业保障机制。目前普遍采用的货币安置“一脚踢”办法，更是立即将一些农民推向失业的边缘。在失地农民安置的工作实践中，我们也充分地感受到，现有的安置政策使失地农民呈现出“难就业、难创业、难保障、难发展”为主要特征的“失地综合症”。
3.耕地补偿费的分配办法无法保证失地农民的应得利益。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍，这意味着农民及其所在集体只能取得该土地不超过30年的农业收益。在农民自谋出路的情况下，可以归个人所有的安置补偿费，仅为耕地被征之前三年平均产值的4-6倍，如果即使以每亩1200元的产值计算，也不过每人6000-7000元。土地收益分配已经成为农地非农化过程中值得重视的严重问题，农民在土地收益分配中所占比例少，严重影响了农民利益。据调查，在农地非农化的纯收益中，地方政府的收益比例为63.79％、中央政府为20.56％，而农民仅占15.66％。在农地非农化中，绝大部分收益让地方政府和中央政府拿走，农民和集体拿到的收益仅占15.66％。在中国人民大学课题组对北京市城乡结合部居民生活状况问卷调查中发现，北京郊区农民对征地补偿费表示满意的仅占14.7％。这种土地收益的不公平，不仅影响了农业、农村经济发展和农民生活，而且也会造成社会的不安定，是影响城乡统筹发展的决定性因素之一。
六、解决问题应遵循的几个原则
上述分析可以清楚地看到，一方面，产生失地农民是地区经济社会发展的必然现象，农民失地并不可怕，另一方面产生失地农民问题的原因是综合性的，我们必须采取综合性的措施来解决失地农民问题。根据上述分析，笔者认为，在实际工作中应该遵循以下原则：
1、社会公平原则
土地是农民的命根子，谁都不会把自己的命根子轻易的交给别人。在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，最起码的，要使之受到公平的对待，征地后的总体福利水平只能提高而不能下降。要做到这一点，必须根据土地固有的价值进行补偿，因征地而让农民失去了什么，就需要相应的补偿什么，不能简单的以补偿金取代其他保障。《土地法》规定，征用土地的按照被征土地原用途的价值给予补偿。但是就当前各地的补偿情况看，给予失地农民的这种补偿往往远不能满足农民的原有需要。有的地方要求农民以土地换社会保障，往往还要让农民额外掏钱，农民失去土地后尚不能获得养老保障，更何况生活补助和就业保障。土地在被征用前后，都是作为一种生产资料而存在，具有所有权、使用权和收益权等多种权利。土地被征用实际是为了改变使用权而改变所有权。如果避开所有权和使用权不谈，至少应该保留原有农民一定的土地收益权，只有这样，才能解决失地问题。
2、法治公开原则
当前中国农民失地问题，有很大的比例是在征地环节因处置不当造成的，凡是农民反响比较大的征地事件都有明显的违法行为。所以，杜绝违法行为、遵守法制公开原则非常重要。在征地程序方面，可以设置两道法律程序：第一道程序是要符合《土地法》、其他土地征用法规和总体经济发展规划的规定，以体现国家意志，体现区域经济发展的总体要求，对于违法者要严肃查处；第二道程序是要尊重农民的选择权，在具备了征地的合法性后，还必须广泛公示，征得土地所有人的许可，尽量避免违背农民意愿，强行征地。
3、区别对待原则
要根据非耕地、普通耕地、肥沃耕地、基本农田的不同类型，拉开土地补偿的标准，特别是要立足于保护肥沃耕地较高的生产力，必须切实给予较高的补偿标准，提高肥沃耕地的成本。尤其要对基本农田要实行更加严格的保护制度，一经规划确定，便不能寻找任何借口肆意侵占。根据失地状况，可将被征地农民分为三种类型：第一类是完全失地型，即土地被完全征收，按照国家规定，应将他们纳入城镇居民户籍管理范围，成为城镇居民。第二类是大部失地型，即大部分土地被征收，还有少量剩余土地可供耕种，他们仍然保留农村居民户籍，这部分人在城市郊区和农村地区都有可能出现。第三类是小部失地型，即只有少量的土地被征收，他们仍然保留农村居民户籍，这部分人主要分布在农村地区。针对不同失地状况的被征地农民，政府应采取不同的安置措施，以保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。但目前还没有相应的制度安排。
4、群众利益首位的原则
政府通过新的有效的制度安排与规则配置,规定人们利益追求的有效区间,抑制和消除利益最大化行为和机会主义行为,使社会成员的利益得到最大程度的实现和最有效的保障。由于社会成员在现实中是作为个体而存在的,其利益需求往往表现为个人利益。但在生产和生活高度社会化的现代社会,社会成员的个人利益之间具有密切的联系,在一定程度上具有普遍性和社会性。在今天,政府利益不再成为绝对的本位,政府不能随意要求老百姓“舍小家,顾大家”。“群众利益无小事,凡是涉及群众切身利益和实际困难的事情,再小也要竭尽全力去办”,只有先保证群众的利益才谈得上公共利益。因此,城市化进程中新的制度安排应明确体现社会成员的利益原则,必须关注失地农民利益需求,让广大农民成为城市建设的受益者。
七、对策探讨
笔者认为,在当前的城市化进程中,我们提倡的城市化应当有利于农民富裕,而不是制造农民失业;应当有利于减少农民的社会风险,而不是扩大农民的市场风险;应当有利与缩小城乡差别,而不是扩大社会不公。解决好失地农民利益受损问题是一个系统工程，建议实行以下具体对策：
（一）明确界定公共利益，规范政府土地征用行为
土地征用权的滥用与人们对改革目的或公共利益限定不足、概念不清有关（李海鸣等，2001）。征用权是政府在指导土地资源利用中最具有强制性使用的重要权力，是国家政府特有的权力。从理论上讲，当要求政府供应那些具有非排他性和非对抗性特征的产品时，征用私人资产具有经济上的合理性。就土地征用而言，国家根据公共利益的需要，在一定范围内征用农地是完全应该的。但是，土地征用权的形式必须全部征用后的土地使用能产生比原土地所有人使用土地更高的价值，并且确保这种公益价值惠及全体社会成员。强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》、《土地管理法》明确规定土地征用须以公共利益为目的，但相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定，而且《土地管理法》将征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为包括非公共利益需要的一切用地项目，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这一状况必然导致土地征用权的滥用。曲福田等的研究表明，某省11个县1992年的200个最大的用地项目中，属于公共事业的仅有42项，而以盈利为目的的公司、企业高达148项，其中房地产项目35项。因此，要实现土地征用均衡的目标，就必须按照《宪法》的规定，将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，严格限定征地权，彻底改变目前不论是公共事业用地还是经营性用地都一律实行土地征用的做法。对公益目的的用地如国防、教育、公共卫生、公共交通等不具有赢利性的行业项目用地，采取土地征用的方式并实行公平补偿；对以盈利为目的的经营性用地，则应在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式，参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。
（二）提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制
在土地征用的过程中，特定个人为了社会的公共利益做出了特别牺牲，给予他们公平合理的补偿既体现了政府对公民财产权利的保障，也符合公平与正义原则。因此，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理补偿构成了对中非新生征用权的另一限制条件。在我国现行的土地征用制度下，土地征用补偿理论倾向于恩惠说，采用不完全补偿的征地补偿原则（陈江龙等，2003），国家的土地征用补偿只是按照被征土地的原用途给予适当补偿。这样的土地补偿标准显然是以推动农业且存在工农产品价格剪刀差未核定基础的，并没有考虑到农民的土地非生产性收益，而且在制度设计上没有充分考虑到工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。尽管这种土地征用补偿政策在当时的历史背景下具有一定的合理性，并为我国政府通过土地征用进行财富原始记录、促进国家工业化及现代化的建设创造了有利条件，但在我国经济发展已进入一个新的增长阶段、财富原始积累阶段应当结束的今天，这一制度安排显然已不是最优的政策选择。为此，一要以被征地农民生活水平不下降为原则，在确定征地补偿标准时，不仅要考虑土地的生产性收益，而且要考虑土地的非生产性收益；二要严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。通过召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权；三要加强对征地补偿安置经费分配和使用的监管，确保专款专用。
（三）完善社会保障体系，赋予农民国民待遇
在当今中国，长期以来实行的二元经济政策将占总人口70％的农村人口排斥在社会保障体系之外，这使得土地对于农民具有更为深远和广泛的意义，它不仅是农民生产经营的基础，而且在目前农村社会保障体系尚未建立、劳动力转移又存在诸多困难的情况下，土地具有更为重要的保障功能和归依功能，并对社会稳定和经济发展产生着广泛而深刻的潜在影响。土地所承担的社会保障功能如此之重，以致村集体不再追求单纯效率意义上的帕累托最优，而是以防止村民生活水准跌落至生存线以下为标准，这构成现行农村土地周期性调整的一个重要原因。
当农民土地被征用后，往往成为失地农民。农民一旦失去了土地，也就失去了其农民身份和土地的福利绩效，但并未相应地获得市民的社会保障待遇。他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，成为事实上的边际人，成为种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民。由失地失业农民构成的特殊社会群体的弱势程度已远远超过城镇弱势群体，他们生活在被社会所遗忘的角落，面临着有路可走、无地生存的困境（卢海元，2003），因此，要使农民增加土地征用供给，就必须改革现行的社会保障制度，做好失地农民的安置工作，及时将失地农民纳入到城市社会保障体系之中。尽管说由于财力的限制，国家暂时还不能在农村建立现代化的社会保障制度，但是，正是因为征用了农民的土地才支撑起我国经济和社会发展的大厦，让失地农民在失去土地的同时又失去其生活保障，对他们来说绝不公平，更何况向公民提供社会保障是国家和社会应该承担的一种确保或维持性质的责任。事实上，赋予失地农民国民待遇，为他们提供基本的社会保障，使失地农民真正享受社会福利保障的普照之光，这不仅是公平、公正的需要，而且可以降低土地征用的成本，减少土地征用的阻力。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明，完善社会保障体系、赋予农民国民待遇虽然增加了社会保障负担，但由于失地农民的土地权益得到了有效的保障，有助于激励农民增加土地征用供给，有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。
（四）建立有效约束机制，避免政府暴力潜能
政府基于土地征用成本和收益的考虑，天然地具有滥用征用权的嗜好（陈利根等，2003），法律上的相互矛盾和管理者职能与所有者职能的混淆又为土地征用权的滥用创造了一定的条件。因此，要实现土地征用的均衡标准，就必须建立起有效的约束机制，避免政府暴力潜能。
其一，在现有制度框架子下，进一步弱化集体所有权，强化农民承包经营权，使农户成为实在的土地主人。尽管《农村土地承包法》的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民土地承包经营权获得了直接的法律保护，从而为稳定农村土地承包关系并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，但《农村土地承包法》主要是对土地农用时的农民土地产权进行了文本上的界定和保护，对土地非农用特别是土地征用时的农民土地产权缺乏有力保障，农村土地产权配置具有内在的缺陷。因此，要进一步改革和完善农村土地产权制度，明确界定农民的土地财产权利，赋予土地承包经营权的物权属性（钱忠好，2002），使农民拥有完整的土地产权，真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地产权。只有如此，才能使农民在土地被征用时有效地抗衡公权力。
其二，提高农民组织化程度，实现土地征用中农民与政府的直接对话。农民组织化程度的提高不仅可以提升土地征用中农民自身的谈判能力，而且对推进农村经济市场化进程、实现农业现代化具有极为重要的作用。在中国现行的政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为被压缩在极为狭小的村组范围内。组织资源的极度缺乏使中国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少发言权。尽管《土地管理法》等规定，征地方案确定后，地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，但事实上参与谈判的往往是乡村精英，而他们又有着与农民集体不一致的个人利益。被征地农民缺乏谈判能力，其权利的保护需要依赖他人，其权利不受侵害是不可能的。因此，有必要提高农民组织化程度，在加强农村社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、股份合作制经济组织及合作组织的联合组织等合作经济组织建设的基础上，将农民组织起来，提高其组织化程度，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织，使农民在土地征用中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音，实现土地征用中农民与政府的直接对话。
（五）改革现行的土地征用政策，建立与市场经济相配套的征地制度
1.因地制宜地选择多种土地征用形式。对于国家征占土地用于纯粹公益性项目的，为了保证农民的长期利益，应根据具体情况，从土地资产的收益中，专门留出一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的，可准许农村集体经济组织以土地入股，长期分享土地的增值收益，以防止出现失地后没有保障的问题；对不具备强制性的工商业经营性用地，可引入竞争机制和谈判机制，而且必须公示。工商业用地也可实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，以解决失地农民长期保障问题。
2.采取公平补偿的原则。对国家重点工程、公益性建设等具有强制性的国家征地，应提高土地补偿费的标准，补偿必须符合市场经济规律。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现出土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑到土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。在今后的补偿中，必须要考虑为失地农民参加失业、养老、医疗保险等提供一定的保障，降低因征地而给市第农民带来的长期基本生活风险。
3.逐步完善相关制度，切实保障农民对承包地应有的权益。征地方案及具体的补偿安置方案，应当与农户见面，同时要建立补偿标准听证制度和土地征用司法仲裁等制度。参与听证的必须有即将失地的农民代表参加。必须在充分听取意见的基础上，进行科学的可行性论证，不能强行征地。
除此之外，也是尤为重要的就是要做好失地农民的思想工作，详细地向群众解释说明国家有关方针、政策，引导农民着眼长远利益，以大局为重，协助配合政府完成征地工作，切实解决群众在征地过程中遇到的实际困难和问题。
（六）完善农民市民化的制度安排
农民市民化的制度供求矛盾既有总量矛盾又有制度矛盾，解决失地农民问题，必须在制度安排上有所突破。具体讲，就是要深化户籍制度改革，建立城乡一元化户籍管理制度，实现以户籍管理为主过渡到以身份证管理为主；改革城乡分离的就业制度，建立城乡统一的就业制度；建立健全失地农民培训制度，努力提升失地农民发展能力；改革现有土地制度，赋予农民以完整的土地产权，从而构建起依法进行土地出让、出租、继承和抵押的土地流转机制，使农民享受到经济发展和社会进步带来的土地增植。
八、基本结论
通过上述分析，笔者认为，在城市化的过程中产生失地农民现象是有其客观必然性的。农民失地并不可怕，关键的是要建立和完善相关制度和政策措施，使农民失地后仍然具有可持续的发展能力，并享受到城市化的现实成果。为此，本文主要以下基本结论。
结论之一：解决失地农民利益受损问题，要坚持以科学发展观为统领，坚持以人为本的理念。要清醒认识到，城市化是社会主义现代化发展进程中的重要历程，也是农村发展的方向和动力，更是从根本上破解我国城乡二元结构的重要途径。为此，我们必须站在经济社会发展全局的高度，按照科学发展观的要求，综合研究和思考城市化进程中的相关问题，特别是要站在维护失地农民的根本利益的角度想问题、定措施、找出路。
结论之二：解决失地农民利益受损问题，政府仍然处于主导地位。为此，各级政府都要从维护好、实现好和发展好最广大人民根本利益的角度，通过制度创新和制度完善来减少在城市化进程中的负效应。必须从改革和完善农村土地产权入手，合理界定和安排农地产权关系，重点是明确农民的土地所有权主体地位，结束农民集体土地产权上存在的所有制歧视状态；必须确定科学合理的补偿标准，土地征用补偿既要考虑失地农民的土地财产权益的经济补偿，又要考虑土地用途变更后所产生的土地增值收益；必须进一步完善社会保障制度，把做好社会保障工作作为解决农民后顾之忧的重要举措。
结论之三：解决失地农民利益受问题，核心是要破除城乡分割的二元体制结构，探索城乡经济社会发展一体化的制度安排，根除农民利益受损的体制原因。 |
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