| 加强行政诉讼协调 促进官民和谐共赢 |
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| 2008-4-9 14:00:31 来源： 江北区委宣传部 编辑： 周蜜 |
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加强行政诉讼协调 促进官民和谐共赢
重庆市江北区法院 苟 鹏
建立行政诉讼中的协调制度，是当前法学理论界和司法务实界讨论的热点问题。笔者通过对本院审理行政诉讼案件中运用协调机制的情况进行总结，就建立协调制度的问题提出自己的建议。
本院2006年、2007年，审结的行政诉讼案件均在500件左右，经法院诉讼协调，双方当事人息诉且原告撤诉的案件为150件左右，占结案总数的30%。主要有几种情形：一是具体行政行为程序虽有瑕疵，但不影响行政相对人实体利益；二是行政机关不履行法定职责，经法院协调，行政机关在诉讼中履行了义务；三是行政裁决案件，通过协调，双方当事人达成和解，解决了争议；四是自由裁量权的行政案件，在自由裁量的范围内进行协调，双方达成新的合意；五是涉及群体性的、矛盾容易激化的案件，行政机关愿意多做让步。法院在自愿、合法的基础上，积极组织协调，“案结事了”，收到良好的法律效果和社会效果。
一、行政诉讼协调的概念和内涵。
协调，从文字含义看，就是调和、配合、和谐。法院行政诉讼的协调，应当包括几层含义：一是协调的过程应当是行政诉讼中；二是参与人应当包括法官和双方当事人；三是整个过程应当建立在当事人自愿、合意、合法的基础上；四是法院法律文书只对撤诉是否自愿、合法进行判定。
对于行政诉讼中的协调与调解的区别，笔者认为有几点不同：
一是合法性的基础不同。由于普遍认识，行政权属国家公权，不可以在诉讼中私自处分，故现行行政诉讼法禁止诉讼调解。而诉讼协调，由于其行为方式不受禁止，行为目的符合诉讼经济、和谐的目的，故具有合法性。
二是法院参与角色不同。诉讼调解，是法院在查清事实，分清责任的基础上进行的，故属于法院主动职权行为，所作的调解书具有认定事实、确认权利和义务的法定效力。而诉讼协调，只是法院的一个诉讼过程，只认定撤诉申请是否自愿、合法，而对当事人协议不做效力认定。
三是对当事人约束性不同。调解书一经签收即生效，当事人如对调解书反悔，则只能提起审判监督程序，且调解书符合自愿、合法，则不会再审改变。而撤诉后，当事人不仅享有提起申诉，要求再审的权利，还可根据新的事实和理由，重新提起新的诉讼。
二、强化行政诉讼协调的必要性
伴随我国依法治国的深入推进，依法行政正日益受到各级政府的高度重视，但另一方面，由于行政人员的法律素养、工作机制、社会环境等诸多因素，行政机关完全达到依法行政的要求还有距离。而且，随着改革的深入，社会分配等重大利益间的冲突越来越多，也越来越来激烈，“官与民”的矛盾正影响着社会的和谐与稳定，也给法院行政审判带来巨大的压力。法院要在案件审理中消除矛盾，稳定社会，必须在法律允许的范围内积极探索。建立行政诉讼协调机制正是符合当前社会几个方面的要求：
一是诉讼和谐的要求。近二十年来，人民法院的审判作用越来越大，对法院的要求也越来越高。以前，只要求法院以事实为根据，以法律为准绳，法官只须做出公正的判决即可。而现在，根据整个社会和谐稳定的新要求，法院和法官不仅要具备判罚正确的能力，而且还要达到“案结事了”的诉讼结果。最高法院肖扬院长就多次强调法院这一新功能，各级法院更是处于社会各类矛盾的核心，社会对诉讼和谐的呼声非常高。
二是行政相对人的要求。行政相对人将行政机关告上法庭，是需要很大勇气的和充分准备的。但另一方面，他们也深知与行政机关对簿公堂、行政机关自行纠错的艰难性。行政相对人诉讼的最终目的，是让的受损的权利得到弥补。而行政诉讼协调，可以有效地化解双方纠纷，满足行政相对人的要求。
三是行政机关的要求。行政机关被告上法庭，如认识到自己行政行为确有违法或瑕疵之处，可能面临败诉的风险。而一旦被判败诉，则不仅损害行政机关的权威和声誉，而且还会对目前普遍采用的行政业绩考核中扣分，甚至可能面临国家赔偿和行政处分。因此，行政机关也希望法院协调解决。
四是法院的司法需求。法院审理行政诉讼案件，面临很大的压力，一方面要主持公道，维护行政相对人的合法权益，另一方面又受所在辖区行政机关的方方面面的压力和影响。近年来，我院受理的案件中，涉及到镇政府、公安局、国土局、房管局、劳动局、规划局、教委、物价局、经委、卫生局、人事局、司法局等许多单位，如经常判决行政机关败诉，法院对外工作联系将受到严重影响。而诉讼协解，使当事人双方利益均受到保护，法院又不受责难，司法效果很好。
三、行政诉讼协调的原则
虽然，当前全国许多法院均在积极探索诉讼协调机制，也收到很好的实际效果。但另一方面，也出现许多违背法律和协调制度宗旨的现象，甚至引发新的矛盾，使法院深陷其中。笔者认为，探索和强化行政诉讼协调机制，应当坚持几个基本原则：
一是分清是非原则。行政诉讼协调制度，是在法院行政诉讼过程中由法院主导完成的一项程序性工作，故应非常慎重。一些法院受理案件后，在对案件事实和责任均不清的情况下，盲目主持协解，不仅可能混淆是非、混淆责任，更可能迫使当事人一方做出错误决定，引发新的矛盾。在诉讼协调中，双方当事人之所以信任法官参与协解，是因为他们认为法官已经查明了事实，并且心中已有责任认定的标准。否则，他们（尤其是可能败诉一方）是不愿意糊里糊涂地参与协解。
二是当事人自愿原则。无论法院和法官出于什么好的出发点，在诉讼协调中，都必须坚持双方当事人自愿原则。有的法官为了顺利结案，不顾当事人意愿，以种种理由逼迫当事人一方做出让步，尤其是迫使原告息诉，严重损害了法院中立和公正的形象。在本院所受理的案件中，有的当事人出于以前对行政机关的成见，坚持不退步、不撤诉，本院尊重其意愿，及时做出判决。只有坚持自愿原则，才可能最终让当事人息诉。
三是重在对行政相对人保护原则。在行政诉讼中，双方当事人地位平等，但在具体行政行为中，行政相对人地位相对较弱，寻求权利保护较为艰难。有的行政机关，即使法院做出了判决，要求履行法定职责，但仍借故推延，百般刁难行政相对人。在行政诉讼协调中，法院应当把保护行政相对人权益作为着眼点，及时、有效地解决行政相对人的困难。如果把重心放在保护行政机关利益上，则必然出现利益平衡严重失调，更无法实现诉讼和谐的目的。
四是合法性原则。诉讼协调是法院主持的一项诉讼活动，必然要求符合法律规定最低标准。合法性原则首先要求法院协调活动符合诉讼法的规定；其次要求双方当事人协议内容符合法律规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人利益。
四、行政诉讼协调制度的具体程序设计
对于行政诉讼协调制度的程序要求，各地法院实践不同，争论也较大，法院力图在合法、自愿的前提下，找到恰当的角色。笔者建议如下：
（一）诉讼协调的时间。基于前面笔者认为应分清是非的认识，故认为进行诉讼协调的时间应在双方当事人庭前证据交换结束或庭审质证完毕后至案件审结前。通过对证据的交换或质证，法院和双方当事人对事实已全部了解，对双方的责任也基本做出判断，诉讼胜败已基本明了。在这种情况下，法院主持协调，就具备了基础。有的法院，在被告收到起诉后，即举行诉讼协调，不仅当事人感到茫然，而且法官心中无数，案件的处理也经不起检验。
（二）诉讼协调的案件类型。有的法院在举行诉讼协调时，对案件做了类别选择，最多选择的是自由裁量案件、赔偿案件、行政合同案件，且基本定性为行政机关应当败诉的案件。笔者认为，这种人为划分案件类型，有悖于设定诉讼协调制度的初衷，也自觉站在行政机关一方。诉讼协调机制，目的是促进诉讼和谐，而并非帮助败诉一方。实践中，一些行政机关具体行政行为是合法的，但行政相对人的权利并没有得最优保护，并直接影响众多利害关系人利益。如土地征用、房屋拆迁、小区规划、教育权利等方面，为了维护社会整体和谐，行政机关可以选择对行政相对人最优的方案。因此，应当对所有案件均设置协调程序。
（三）诉讼协调的启动。笔者认为，基于诉讼和谐的基本要求和行政诉讼双方当事对抗情绪大的特点，不应要求由当事人启动协调程序。而应由法院主动启动，凡在证据交换或质证结束后，法官均应主动征求双方当事人意见，如均同意进行协调，则主持协调。
（四）诉讼协调的证据形式。许多法院在进行诉讼协调时，为避免在结案后当事人反悔或当事协议违反了法律规定、损害了其他利益等情况，仅作口头协调，案卷不作反映。笔者认为，既然是法院主持进行的诉讼协调，且要求符合法律规定，则这一协调行为具有合法性，应当以协调笔录形式留入卷宗。这既是法院裁定撤诉的事实依据，有可作为结案后考察当事人是否履行协议义务的依据。
（五）诉讼协调在法律文书上的反映。在现行行政诉讼撤诉案件中，法院虽做了大量协调工作，但都刻意回避在法律文书上对这一过程进行表述，不仅没有客观反应诉讼过程，而且对当事人没有起到必要的提醒和威慑，从而使一些当事人事后反悔，不积极履行协调中做出的承诺。笔者认为，应当在撤诉裁定书中简要表述这一过程，但对具体协议内容不做表述和评价，仅对撤诉是否自愿和合法进行评判。
行政诉讼协调制度，是经过多年实践检验的正确制度，符合现代司法理念和社会和谐的要求。笔者建议，应当修改行政诉讼法，将这一制度法律化，从而促进行政诉讼的改革。
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