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| 关于进一步加强对城镇集体企业管理指导和监督的思考 | |
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关于进一步加强对城镇集体企业管理
指导和监督的思考 区经委 彭文武 集体所有制企业，虽然各级政府各有关部门采取了各种有效措施途径尽最大限度地解决他们最关心、最现实、最迫切的利益问题，但是由于各种原因，众多的职工群众仍然对政府现行出台的政策和如何保障他们切身的权益问题提出了诸多疑问，迫切期望从法律、政策、企业重大决策、政府监管等体系上来加以规范。现在用众多的集体企业职工最普通的一句语言来形容最恰当不过,这句话就是：集体企业已经被党和政府所遗忘。 一、城镇集体企业产生的历史渊源及背景 集体所有制源于前苏联,它的应用范围仅限于农村,主要表现为集体农庄所有制。上世纪50年代中期,我国从前苏联引入了集体所有制这一概念，我国的城镇集体所有制企业是解放以后，城镇个体工商户按照自愿互利的原则，把分散的个体工商业者组织起来，成立生产合作社，走共同富裕的道路的基础上建立起来的，这就是我国早期城镇集体所有制的普遍形式。从此以后，根据不同年代的实际情况，为了解决城镇劳动力就业问题，又成立过其他形式的集体企业。比如1958年国家把家庭主妇组织起来的街道集体企业，又如60年代中后期，有全民企事业单位组织的“五七工厂”，还有文革以后为安排回城知识青年组织的集体企业等。 在党的十一届三中全会前 ,我国的城乡集体企业主要有两部分组成,一是在 1956年在工商业的社会主义改造中 ,个体劳动者自带生产资料组成合作社，然后国家把财产收归集体所有发展起来的；二是在人民公社时期 ,又发展了一批城乡集体企业。后来，有的居委会改设为社区，社区投资为主的企业都属于集体经济的性质。历经50多年的发展，当前的集体经济有以下几种形式 :一是国家鼓励和持乡镇企业发展的政策出台后 ,不少村(居)委会和村民小组投资创办的集体企业；二是县乡政府为了享受乡镇企业的相关优惠政策 ,投资开办了不少集体企业；三是在发展个体私营经济的初期，不少企业业主担心政策变化，往往带着集体经济的帽子进行经营，这类实质属于虚假性质的集体企业，随着企业改革的深化，基本恢复了私营企业的本来面目；四是不少国有企业，为提高职工福利待遇或解决职工子女就业等原因而依附于国有企业开办的“大集体企业”，这类企业的投资主体基本是国有企业为主；五是在20世纪90年代初期，全国掀起经商热潮时代，也有不少党政机关开办的经济实体，该类企业既有部分干部职工的股本，又有部门拆借来的资金，干部职工负盈不负亏等等多种形式的集体企业。 二、集体企业管理的法规体系 目前管理集体企业的主要法律依据是1991年9月国务院颁布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》及一些地方规范性文件，而《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的基本核心是企业的财产属于劳动群众集体所有，企业实行民主决策、民主管理、民主监督，其基本表现形式为职工或职工代表大会，同时，条例也赋予了企业主管部门一些职责。三、当前集体经济改革中存在的问题 据有关部门统计,截至2006年年底,全国集体企业从1991年的338万户下降到50万户，年均降速超过20万户；从业人 员从1991年的3628万人降至1241万人，年均递减200余万人；而根据有关资料显示，绝大多数的集体企业职工生活均十分窘 迫，以2001年为例，全国城镇在岗职工年均工资10453元，而集体企业职工仅为6667元，低于全国城镇职工平均水平40%，同时，2001年全国城镇离岗职工年均生活费为2020元，而集体企业职工为789元，低于城镇离岗职工平均水平的60%。由此可以看出，当前集体经济凸显几大问题： （一）法规滞后。当前集体企业沿用的仍然是1991年9月国务院颁布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，随着社会的快速发展和改革的不断深入，这部法规早已不适应管理、改革、发展中遇到的若干突出矛盾和问题，目前基本处于无法可依的状况，在很大程度上制约了加快集体企业改革和发展的步伐。 （二）管理体制缺位。国家经过几轮机构改革，目前如何处理政府与集体企业之间的关系仍未理顺，很长一段时间以来，国务院机构中没有专门管理集体企业的部门。而各级地方政府，虽然根据各地区的不同情况，依附于各地区经济管理部门成立了类似临时机构的集体经济管理部门，但因缺乏相应的法律法规支撑和相应的工作机制，导致工作状况始终面临非常尴尬的境地。 （三）改革政策不配套。虽然集体企业和国有企业同属公有制企业, 各地区在出台相关国有企业改革的同时，要求城镇集体企业可以参照执行，但在企业改革政策上有着巨大差异，许多的国有企业改革政策措施在集体企业中根本无法参照执行，因此显现出诸多的突出政策问题。以推进集体企业改革为例，国有企业的职工安置费由同级财政兜底，而在推进集体企业改革中，则出现了“分光吃光”的普遍现象，有的少数的企业人均安置费多达数万元，而绝大多数的企业的净资产额度很少，“分到”职工人头上就显得非常之少，还有部分特困企业职工安置费基本为零，导致了严重的“贫富不均”，造成社会的不稳定。 从理论上分析，当前困扰集体经济改革与发展的各种矛盾中,产权问题是个非常重要的因素，因集体企业的产权关系十分复杂,主体不清、归属不明、界定困难、权责不明。从名义上看，集体企业的产权为本企业劳动群众共同所有,但实际上，无论是经营者的选择、重大项目的决策，还是资产的收益或处置，存在着诸多的问题。这种“名为集体所有,实为职工空有”的产权状态一直是顺利推进集体企业改革的难点和热点问题。 四、我区城镇集体所有制企业的现状 自90年代中后期，随着企业改革的不断深化，遍布我区主城核心区域内的，原在计划经济年代同与国有企业一样为国家的经济发展和社会进步作出积极贡献的城镇集体所有制企业，通过兼并、整体转让、关闭解散、拆迁安置等各种形式进行了改制，截止2007年底，全区共有77户城镇集体所有制企业退出了市场竞争。现在还有14户城镇集体所有制企业，涉及职工及退休人员8600多人，由于种种原因，目前尚未进入改革程序。当前，这些企业除与全国同类性质的集体企业面临的困难以外，还具体面临诸下列主要问题： （一）基本保障问题。全区尚未进入改革程序的14户集体企业，绝大多数企业均处于停产和半停产状态，由于人员多、资产少、债务重，历史欠账较多，包袱非常沉重，仅靠收取为数不多的厂房租金来艰难维持企业的基本开支，多数企业的职工下岗以后，从未从企业领取到任何的基本生活费用，许多企业根本没有条件和能力解决职工最现实、最基本的医疗保险、养老保险等费用。其中部分职工下岗以后，由于种种原因也未享受到政府的最低生活保障政策，加之这些企业职工的文化水平相对较低，技术比较单一，年龄又相对偏大，负担比较沉重，要想再就业的难度非常之大，导致其生产生活相当困难。例如我区直属城镇集体企业重庆长江衬衫厂，共有在册职工及退休人员190多人，由于企业早已停产，包袱特别沉重，加之其厂房非常破陋，每年收取到的厂房租赁收入仅4万多元，扣除企业4名留守人员每人每月应当发放的最低的工资580元和日常的水电基本费用外，企业全年基本无任何收入，本企业190多名职工及退休人员根本没有条件从企业领到最基本的相关非统筹补贴和生活费，导致职工意见非常大，企业留守人员（含企业党政主要领导）工作也不安心，纷纷向主管部门提出辞职申请的被动局面。 （二）企业监管问题。随着企业改革的不断深入，绝大部分城镇集体所有制企业，均处于非正常生产经营状态，由于缺乏相应的政策支撑，导致一些企业内部管理混乱，企业及职工群众权益受到侵害，引发出许多不稳定事件，而地方政府及其主管部门，履行其监管职能又缺乏相应法律法规支撑，特别是对集体企业重大事项决策（包括集体财产处置）和利益分配等方面无权进行干预和纠正，由此不断地暴露出若干影响改革发展和稳定大局的新问题、新矛盾，迫切需要从管理体制和监督机制进行完善，以维护好和谐稳定的改革发展大局。目前企业的主管部门如何实施监管职能，存在下列突出问题：一是现行法规尚未明确主管部门到底具备哪些行政监管权利，如企业行政班子故意给主管部门作对或不听上级部门的指导性意见，主管部门没有必要手段进行控制；二是企业的年度审计等必要的审计均由企业自主确定委托中介机构进行审计或多年不进行审计，企业主管部门不能及时看不到真实财务运行报告，也不能及时掌握企业的财务和生产经营情况，当出现矛盾和问题时工作已比较被动；三是主管部门对企业的监督都是事后监督，待出现问题以后又无法律依据纠正，部分问题从司法渠道又无法解决，由此形成久拖不决的突出信访问题。例如我区直属集体企业重庆化妆品厂，当我们发现该企业主要行政人员，拒不执行市、区相关职能部门已经出台的关于规范城镇集体企业重大决策有关问题的规范性文件，以召开职工大会的名义，故意隐瞒事实真相，用篡改、非法代签等各种不正当手段，制造虚假的职工大会决议，低价处置企业房地产，严重损害职工合法权益，而企业主管部门出面干涉以后，还导致了企业个别行政人员利用行政权利，煽动不明真相的职工群体上访和提起行政诉讼的严重问题。 （三）职工利益分配问题。在我区正在实施解散关闭的企业中，一是退休人员认为在册职工的全部人均安置财产分配额高出退休人员2-4倍（有些企业或者更高），虽然他们已经退出工作岗位，但仍改变不了基本养老金基数偏低，房屋、医疗等若干问题没有保障的现状，而其企业的财产大部分主要来源于已经退休的人员所创造的房地产等升值所形成，在册职工分配了大部分的财产后，退休人员的劳动积累得不到真实体现，造成利益分配的不平衡；二是在册职工利用依法享有的决策权利，考虑个人利益多，兼顾退休人员利益少，利益分配的差距太大，造成退休人员的不满而连续不断地上访。比如区属集体企业重庆制锁二厂于2003年启动解体清算并表决通过企业解散和职工安置方案后，由于净资产额度较大，在分配方案中确定了退休人员除一次性享受非统筹补贴外，每人享有4万元的医疗补助费，在册职工除享受每年5000元的经济补偿金外，还要按照投资入股的比例享受除解散工作经费、职工安置费和清偿债务以后所剩财产的分配，预计在册职工的人均利益分配远远高出退休人员，由此引发了许多退休人员（特别是建厂时艰苦创业的退休人员）强烈不满，他们认为，当时企业在1997年改为股份合作制时（企业总资本3200多万元，其中职工入股300多万元），由于政策原因，他们没有享受到当时企业股权量化认购权利，导致其利益分配远远小于已经认购股份的职工（包括从97改制年到2003年启动解散程序期间办理退休手续的职工）。同时认为，企业现有的资产大幅增值，绝大部分属于他们在尚未退休前所创造的固定资产增值，而不是因为职工投资入股或是生产经营方面盈利（盈利部分大部分已经用于入股分红），因此强烈要求参与除偿还债务序列之前所有费用后的剩余财产分配。 （四）医疗保障通道问题。城镇集体所有制企业筹集职工安置费用的主要途径也是拆迁补偿收入，随着城市建设步伐的加快，绝大多数处于主城区的城镇集体企业，给他们创造了企业解散关闭筹集职工安置资金的基本条件。根据目前城镇集体企业的现状，由于绝大多数的企业缺乏必备的市场竞争力，当企业实施拆迁以后，一般的途径均是实施解散关闭，不再从事生产经营活动。按照现行的相关政策，城镇集体所有制企业解散关闭，在册职工实施领取经济补偿金，与企业解除劳动合同关系后，有按照自愿原则参加灵活就业人员的基本医疗保险政策的救济途径，而退休人员，他们领取到企业“分给”的医疗补助费以后，即使“分到”一笔数额较大的医疗补助费，自己有能力，也有愿望参加基本医疗保险，国务院和劳动部也分别出台了城镇职工参加基本医疗保障的相关政策，但目前我市的企业退休人员又不能以个人的名义参保，也没有相应的政策救济途径，造成以前已经缴纳的缴费年限作废和“有钱、有愿望”也无法进入基本医疗保险统筹，享受不到城镇职工同等医疗保障待遇，从而给社会带来一个不稳定的因素。特别是近两年来，房地产的不断升值，实施拆迁解散关闭的城镇集体所有制企业，所获得的拆迁补偿收入明显提高，退休人员按照相关政策所“分得”的医疗补助费金额也相对较大，加上近年来国家不断地出台增加退休人员养老保险待遇，生活水平也相应不断提高，因而使医疗保障问题成为了他们最为关心、最为直接、最为现实的利益问题。虽然目前我市出台了城乡居民合作医疗保险政策，即使让他们参加了城乡合作医疗保险，但他们享受到的待遇远远低于城镇企业职工的基本医疗保障水平。导致目前众多的解散关闭企业的退休人员从内心深处迫切期望政府尽快出台相关政策，让他们享有与城镇企业职工同等的医疗保障待遇。以我区为例，截止目前全区共有解散关闭集体企业77户，涉及企业退休人员1万余名，最近一段时间以来，这部分退休人员要求参加城镇职工基本医疗保险统筹的呼声非常之高，来信来访也连续不断，已经成为了当前影响社会稳定的一个突出问题，需要政府及时研究出台相关政策，解决众多城镇集体企业解散关闭以后，退休人员如果参加基本医疗保障统筹的政策通道。 五、解决措施及建议 （一）从完善法律体系建设来规范。全国目前尚有集体企业数十万户，其资产量和人员量非常之大，如果不从法律层面加以解决，将会造成巨大的集体财产流失，众多职工群众的权利将得不到有效保障。因此，一是修改现行的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》已刻不容缓；二是地方人大也要结合本地区的实际，尽快制定并出台相关实施细则，明确《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》所指的集体企业财产属劳动群众所有的内涵和外延；明确企业在解散、破产时解除劳动合同、开除、除名的人员是否有权分得剩余财产；企业退休的表达权、知情权、选择权、受益权怎样体现；明确集体企业主管部门如何管理、指导与监督的职能等。 （二）从完善政策体系上来规范。我市在1997年出台了《加快国有中小企业改革意见》中指出，城镇集体企业可以参照执行，2001年我市又重新修订了1997年加快国有中小企业改革的指导意见，同样也明确了城镇集体所有制企业可以参照执行，2005年我市又出台了《重庆市城镇集体所有制企业破产的指导意见》，这些文件的出台，在一定程度上推进了部分集体企业的改革，但事实上，针对城镇集体企业与政府的关系及现状，这些政策在实施过程中操作难度非常之大，成本又运行之高，导致职工意见很大，造成在运行过程中，各企业用得上上述政策的企业都非常少，因此，从全市的角度，应当尽快出台针对城镇集体企业改革的相关配套政策，以及政府给予一些可以支持企业改革的优惠政策，特别是集体企业破产关闭以后，原企业退休人员的基本医疗保险政策问题急需解决。 （三）从健全重大决策机制上来规范。《中华人民共和国城镇集体企业条例》第九条规定，集体企业依照法律规定实行民主管理，职工（代表）大会是集体企业的权力机构，各企业应依法建立健全职工（代表）大会制度，对企业的重大事项进行决策。但是，特别是职工代表大会，它是抽象的代表行为，造成少数人就可以决定不是职工代表的大多数职工命运，事实上根本无法保证大多数职工的切身利益。因此，从健全企业重大决策机制上，应当在企业需要作出重大决策时，由企业行政领导班子提出决策内容，同时编制风险分析报告，提交职工（代表）大会表决通过，凡通过职工代表大会决策的，必须实行实名代表制，即确定每个职工代表所代表的真实职工，，在召开职工代表大会的15日前，由职工代表组织所代表的真实职工召开预备会议，对决策方案进行深入研究讨论，在每个职工充分理解的基础上，进行有记名表达自己的意愿，委托职工代表在企业职工代表大会上原原本本的反映真实意愿，并严格按照其真实意愿进行投票表决。 （四）从细化政府监管职能上来规范。《中华人民共和国城镇集体企业条例》中规定了政府与企业之间的关系，赋予了政府管理、指导和监督的权利，但是政府如何去管理、指导和监督企业的行为，没有明确的规定，造成少数企业部分行政领导和“利益小群体”有法不依，违法不纠，严重侵害职工群众利益的突出问题，而政府的职能部门又没有法律和政策依据加以纠正和追究，造成党和国家的纪检、监察、检察、主管部门都管不了的被动局面，造成了巨大的集体财产损失，引发不不少的群众性事件。 因此，建立和细化政府职能部门的如何管理、指导、监督集体企业的行为势在必行，同时必须要在赋予政府职能部门的职责中，细致到管什么、怎么管、谁来管，才能有效的预防和惩治企业行政人员或少数利益团体利用行政权利损害企业或职工利益的违法违纪案件，才能够充分体现法律的尊严，才能够充分体现党工作的出发点和落脚点是维护好、发展好、实现好人民群众根本利益的要求。 |
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