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建立和完善依法处置机制是减少非正常上访的根本保证
江北区郭家沱街道办事处 谭显永
经过20多年的改革开放，我国发生了翻天覆地的变化，所取得的成就举世瞩目，人均GDP已超过1000美元，这标志着我国经济社会发展已进入一个新阶段。从许多国家的实践来看，人均国内生产总值从1000美元到3000美元的跨越，是一个关键阶段，在这个阶段，我国经济社会发展面临的矛盾和问题更复杂、更突出，改革日益触及一些深层次的矛盾和问题。因此，我区同全国、全市一样，处于人民内部矛盾凸现期、刑事犯罪高发期和对敌斗争复杂期。特别是在人民内部矛盾方面，不同群体、个体的利益诉求越来越多，越来越复杂，方式方法和手段呈多样性发展。在构建和谐社会的大背景下，统筹兼顾各方面的利益的难度加大，社会组织和管理面临新的挑战，如何正确应对这些矛盾和问题，妥善协调各种利益关系，是对政府执政能力的考验。特别是当前非正常上访问题呈高发态势，严重扰乱了正常的生产、生活和工作秩序，如何建立和完善依法处置机制，推进和谐社会建设是摆在我们面前的课题。
一、非正常上访的现状及影响
从自己近几年来接待和处理信访工作的实际来看，可以说信访工作是“天下第一难”的工作，信访工作者也往往处于风口浪尖之上。但是，在对待信访工作上，基层组织和信访工作者都把做好信访工作作为维护社会稳定的第一道防线，高度重视，严肃认真地对待。可以说：信访人提出的诉求凡是符合政策规定的，百分之百能及时得到解决；其提出的要求虽然政策无明确规定，但只要不违背政策基本原则的，也能妥善得到解决。往往是既不合法也不合理的要求成为信访工作中难以解决的问题。概括地讲：合法的诉求好解决，不合法的难解决；合理的要求易解决，无理的要求难解决。因此，客观地讲，凡多次非正常上访、重信重访的人员百分之九十九的诉求既不合法、也不合理，属无理取闹。而如何应对和处置非正常上访问题，在目前又缺乏统一的认识和可操作的硬性法规，往往只能采取疏导、劝阻、进行法制教育等措施，从实际效果来看收效甚微。一些老上访户不但不听疏导和劝阻，而是采取进行串联、聚集、打标语、呼口号，围堵党政机关大门、拦截领导车辆，谩骂、殴打维持秩序的工作人员等非法行为，严重干扰了各级党政机关的正常工作秩序，影响了正常的社会秩序和社会稳定。比如，我辖区莫某某，其违法建筑被强拆后，经过两级法院判决，仍然不服，不但多次到区有关部门缠访、闹访，到街道抢占办公室、掀桌椅，对街道领导和工作人员进行谩骂、人身攻击、诬告等。而且，在半年之内三次进京非正常上访，并给接返工作设置重重障碍，耗费大量人力、物力、财力不说，其四处撒布谣言，纠集、串联其他老上访户四处缠访、闹访，在社会上造成极坏的影响。即便如此，我们也没有任何可使用的手段和措施，完全处于十分无奈的被动局面。
二、非正常上访的原因
非正常上访的形成，既有上访人主观方面的原因，也有社会转型期社会矛盾突出、法制建设滞后等方面的客观原因。具体来说：非正常上访的人员大多思维不正常，比如我们辖区的老上访户陈维容，与邻居发生纠纷后，总认为有人要害她，并要求把邻居戴高帽子游街、开批斗会作为解决问题的方式，仅为此事就多次进京上访，后经精神病专家鉴定患有偏执性精神病。再如莫某某，其违法建筑位于新建郭鱼公路红线内。在拆迁中，其对自己的违法建筑采取移花接木、指鹿为马、伪造证件的方式想骗取补偿，被识破后就干脆耍横，不但要求工作人员突破政策按有证房屋补偿，还提出十分苛刻的条件。其不法要求得不到满足时，就编造谎言向法院起诉，经过二审判决败诉后，仍不死心。又采取捏造事实，四处诬告，闹访、缠访等手段干扰、破坏正常办公秩序；仍不能实现其非法目的，就一次又一次地进京非正常上访。以期通过采取不正当手段的方式，来实现其获取非法利益的目的。因此，从我们辖区老上访户的情况来看，上访人主观方面的问题是形成非正常上访的主要原因。
从客观上来讲，在中央提出构建和谐社会的大背景下，政府在处理非正常上访问题上，没有按照《信访条例》和《治安管理处罚法》及其相关的法律法规依法处理。很多时候是以息事宁人的态度最大限度地给以照顾，有的领导甚至于从拿钱买平安的主观愿望出发，突破法规政策满足要求。政府的宽容，一方面体现了以人为本的民本思想；另一方面也体现了政府的软弱和依法行政能力的缺失。即在处理社会矛盾上患得患失，不能够坚持依法办事。形成“会哭的娃儿有糖吃，能闹的人有好处”的怪圈。使上访人员认为反正政府也拿自己没办法，自己不依法不但不会受到追究，通过缠访、闹访、非正常上访还能达到或部分达到自己目的，捞取一定的好处。从而助长了凡事以闹为手段来解决问题的歪风邪气，形成非正常上访人员有恃无恐，不满足其无理要求就不断地非正常上访的被动局面。
三、如何破解和处置非正常上访问题的思考
胡锦涛总书记指出：“信访工作是为人民排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作，在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的。信访工作必须坚持不懈地抓下去。”因此，我们在处理信访问题上，必须认真分析和正确应对各种矛盾和问题，妥善协调各种利益关系，认真总结经验教训，采取疏堵结合的多种办法，积极探索建立和完善依法处置非正常上访工作机制，才能更好地解决上访老户缠访、闹访的无序状况。
一是要从以人为本出发，坚持做好耐心细致的说服教育工作，通过社区、邻居、亲朋好友或比较相信的人，进行劝解和疏导，劝其息诉罢访。
二是按照《信访条例》的规定，把那些经过几级复查，确无道理的，要及时终结。并明确指出其无理要求不可能得到满足。并且任何一个部门都不再受理和接待其无理上访。堵住其无理上访之路，使其死了无理上访之心。
三是完善对非正常上访人员的接返处置政策。现行政策是：不分情况、无论什么原因，只要有人上访，基层单位无条件地承担一切责任，包括立即派出工作组飞赴北京接人。而北京有关部门不但要收取高额的费用，还要求工作人员满足上访人的无理要求，否则，难以接返。这种方式，使上访人把进京上访当作免费旅游的方式和捞取好处的手段，不但不能使其息诉罢访，反而助长了其嚣张气焰。因此，必须修改现行接返政策，不能把基层当作勒索的对象和冤大头，要让不守法的人在经济上和法律上都承担责任、付出代价，才能起到制约和规范的作用。
四是加大依法打击力度。由于中国人长期以来依法办事的意识薄弱，人们的法律意识、法律观念并没有真正确立。因不懂法、不守法、不信仰法、不尊重法所产生的问题在社会经济生活中处处存在。特别是在非正常上访中不守法、不尊重法的问题尤为突出。多数上访人明知自己的诉求站不住脚，所以根本就不愿意走司法程序，而是寄希望于通过非正常上访手段来达到目的。如果不及早建立健全依法处置机制，不但不能让非正常上访人罢访息诉，反而助长了歪风邪气的滋长。因此，加大依法打击力度是维护正常秩序的有力保障。
四、几点建议：
国信发[2003]5号文强调：“对于无理取闹，寻衅滋事的，要依法严肃处理。” 2007年4月2日，区政法委书记何毅同志在区联席会议处理人大信访突出问题专项工作会议上强调：“凡是无理取闹、意图通过采取进京非正常上访的方式来给政府施压的人员，一经查实，坚决处理，这是市的规定，也是我们必须坚持的一个原则。”虽然从中央到地方，各级都认识到了对非正常上访的依法处置问题，但实际工作中，怎样来界定，以什么为标准，怎样掌握尺度，谁来执行等都不是很明确，各部门都怕承担责任，加上部门利益和个人感情因素，结果往往难以较好地落实。因此，我建议：
1、对进京上访的处置全市应建立统一的处置机构，其经费由市财政负责或由各区县分担，遣返工作交由专业保安公司来完成。具体作法是：与保安公司签订协议，凡非正常上访人员经说服教育不能劝返的，交由保安公司强制遣返。因保安公司人员与上访人既不熟悉，也没有任何利害关系，更有利于开展工作，其好处一来威慑作用更强。二来使其没有讨价还价的机会。其三也避免了基层工作人员接返时与上访人产生新的矛盾和对立的情况出现，便于今后开展工作和处置。
2、区联席办应当设置处置办公室，由区法制办、公、检、法等部门组成，按照《信访条例》、《治安处罚法》及相关法律法规，对非正常上访人的行为进行界定，并依法采取措施进行处理。
3、对非正常上访的人员，在坚持依法处置的同时，对其不法行为所产生的一切费用应由其承担。
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