为建设城乡统筹发展提供有力司法保障

重庆市江北区人民法院副院长  马思健

   　 国务院批准在重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是中央化解城乡二元结构矛盾，力促改革向纵深推进，实现城乡区域协调发展的重大战略举措。统筹城乡改革试验既给法院工作带来了前所未有的机遇，又使司法审判面临严峻复杂的挑战。作为国家审判机关，如何按照党的十七大和市第三次党代会关于城乡统筹发展的重大战略部署，把审判工作融入到推动改革试验的具体实践中，是当前法院工作的首要任务。

    　一、正确认清形势，把握城乡统筹发展给司法工作带来的机遇和挑战

统筹城乡改革试验是一场旨在解决城乡二元结构矛盾的经济社会深刻变革，是一个转变思想观念、创新体制机制、改革发展模式的持续转型过程。司法植根于经济社会基础，是社会现实的真实反映，经济社会调整必将给法院工作带来新的变化：

　　（一）改革创新使司法处于新的环境。   破旧立新是改革的内涵所在，创新创造是改革的永恒主题。改革必将启动新的发展模式、出台新的试验政策、催生新的利益群体、产生新的权利诉求，最终形成新的纠纷发展态势。伴随着改革措施的深入推进，新的纠纷发展态势会以新类型案件的具体形式涌现出来。如土地承包以经营权入股、小产权房、农民工社保纠纷等，使审判工作所处的内外环境面临变化。另一方面，全新的环境也对司法提出了观念更新、体制更全、机制更活、工作更实的新要求。

　　（二）改革突破使司法迎来新的挑战。不破不成其为改革，为闯不称其为试验，改革试验必将打破一些既存的条条框框。由于法律具有稳定性与滞后性，而政策具有灵活性与先行性，司法实践中极有可能出现改革试验政策与现行法律法规冲突的问题。同时，改革突破不可避免会有失误甚至失败，并对部分市场主体的利益带来损失，导致产生权益之争和矛盾冲突。如何正确处理政策与法律的关系，如何正确评价改革试验措施的法律后果，都对司法带来压力与挑战。

　　（三）改革调整使司法面临新格局。改革试验是对公共福利乃至个人利益的一次再分配，必将牵涉利益格局的深刻调整。在利益调整过程中，利益主体更加多元，利益结构更加复杂，利益关联性更加突出，司法审判将面临更为剧烈的利益冲突。城乡统筹中劳动力、经济要素等资源的大流动，是对既有秩序的大调整。大流动、大调整中的不确定因素会使社会稳定面临考验，维护稳定压力进一步增大。法院作为纠纷解决机关，掌握矛盾发展趋势，有效维护和谐稳定的职责将更加重大。

　　（四）改革转型使司法承担新的任务。城乡二元构造的长期存在，积聚了不少深层次矛盾和问题，新体制建立之初又会产生一些新的矛盾。在发展模式新旧交替之际，旧存和新增的矛盾对抗可能会一并迸发并相互交织影响。从而增加矛盾的复杂程度。相关诉讼案件的成因、发展及解决会有复杂化和群体化的趋势，司法化解社会矛盾的任务将更加繁重。同时，改革转型的顺利实现和新体制的确立完善，也需要司法更好地发挥调节秩序、衡平利益及行为指引等职能作用。　

　　二、转变司法观念，充分发挥审判为城乡统筹发展服务职能

　　在推进统筹城乡改革的进程中，人民法院作为“社会压力”的减压阀，依法、公正、高效地行使司法职能，能有效地缓解社会矛盾、降低社会对抗、维护社会稳定以及彰显司法的人性关怀。因此，必须按照“促进改革是根本、统一司法是原则、转变观念是关键，把握好法律和政策的统一”要求，着力处理好以下五个方面的关系：

　　（一）正确处理依法办案与执行政策的关系。法律具有稳定性和滞后性，政策具有灵活性和先行性，二者的根本目标是一致的，但在个别具体问题上规定可能有冲突，同时改革也难免有失败。在处理相关案件时，人民法院必须依靠法律，不能太过于跟改革的风，依法办案的思路和原则必须毫不动摇地坚持。但另一方面，法院也不能死抠条文，机械执法。要灵活司法，尽量运用法律解释的方法，把握法律与政策的一致性，善于运用法律意识和法律思维创造性地执行法律。以是否有利于城乡统筹、促进发展为标准来检验司法工作的好坏，做到办案的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。对一些单纯依靠司法手段难以解决的复杂敏感案件，要在党委的统一领导和协调下，在人大的监督和支持下，依靠独特的政治优势妥善加以处理。同时，也要结合审判工作，积极向党委、人大建言献策，为完善政策与地方立法提供决策参考。

　　（二）正确处理公共利益与个人利益的关系。城乡统筹改革中，由于农村基础设施、公共设施大量兴建，农业产业化、规模化和专业化经营，农村宅基地的集体规划以及推进城镇化建设进程等，难免需要大量占用或集中经营一些农民的承包地，公共利益与农民个人利益的矛盾将十分突出。这种冲突可能通过农村土地占用、房屋拆迁和土地承包经营权纠纷案件表现出来。

　　从长远看，公共利益与个人利益具有一致性，公共利益发展了，农民的个人利益也　随之发展，农村公共利益发展不起来，农民增收就缺乏保障和后劲。反过来，农民个人利益保护不好，又会阻碍公共利益的实现。在审判工作中，对那些打着改革旗号，损害群众中饱私囊的犯罪行为，要予以坚决打击。对片面强调个人利益、漫天要价、阻碍发展的行为，也就及时予以制裁，以保障农民公共利益的实现。但同时要特别注重保护农民个人的合法权益，绝不允许以发展公共利益为借口来牺牲个人利益。对侵害农民个人合法权益的，要坚决纠正，让农民群众共享改革的成果，防止因利益冲突而引发群体性事件。

　　（三）正确处理司法独立与司法统一关系。法律赋予了法官自由裁量权，由于对法律、政策理解的差异性，不同法院、不同的审判组织对同类案件可能作出不同的裁判。城乡统筹改革中大量涌现出的土地流转、劳动争议、进城农民工人身损害赔偿、农村金融纠纷等新类型案件，其不同的裁判结果必然影响人们对改革价值的评判，可能将给相关改革政策的执行产生冲击，势必影响改革的进程。为此，一方面，我们既要坚持司法的独立性，坚持法官的自由裁量权，防止对审判工作的不当干预。另一方面，对事关城乡统筹的新类型案件，要建立完善相关制度，统一司法尺度，保证法院的裁判符合城乡统筹改革的总体要求。坚决防止草率裁判，对改革产生负面影响。加强重大案件报告制度。对群体性纠纷案件、裁判结果可能与改革政策相悖的案件应当报告；强化案件报送、发布制度，发挥好案例的指导作用；加强新类型案件调研，积极探索新类型案件的裁判规则。同时，要积极争取上级法院的业务指导，提请及时出台指导性意见，进一步规范新类型案件的审判工作。

　　（四）正确处理司法中立与司法为民的关系。城乡统筹发展，农村利益格局大调整，势必产生大量的涉农案件。从全市现状看，农民的法律意识总体比较差。司法中立性的特点，其基本要求是法官要平等保护双方当事人的诉讼权利，但我们不能机械地理解对双方当事人完全一样的对待，片面强调适用证据规则，这实质上是对诉讼能力弱势一方当事人的不公正。为此，在城乡统筹发展中，需要进一步落实司法为民措施，保护农民合法权益。要建立健全导诉制度，免费提供诉讼指南，提示诉讼风险。建立便捷立案的工作机制。正确行使释明权，引导农民正确行使权利、履行义务。进一步健全司法救助制度，对经济确有困难的当事人依法减免诉讼费，对因被执行人确无履行能力而出现生活困难的申请执行人、刑事附带民事案件被害人给予司法救助，充分体现司法的人文关怀。

　　（五）正确处理司法被动性与主动服务关系。统筹城乡改革是一场事关重庆长远和全局的重大战役。人民法院自身职能性质所决定，绝不能置身事外，当一个旁观者，而是积极的参与者、维护者和促进者。但司法的被动性要求法院要处理好司法权与行政权的关系，人民法院不得参与行政机关组织的具体执法活动。

　　坚持司法的被动性，并不意味就案办案，一判了之。人民法院还应当树立主动服务大局的观念，依托审判、执行工作，积极参与社会治安综合治理，积极向有关部门提出司法建议。适时分析审判工作形势、特点，对新类型案件进行类型化分析，透过案件对改革措施进行风险预测、评估，宣传法律，及时提出对策建议。坚持结合审判实践，以案说法，宣传法律，积极预防纠纷的产生。通过努力做好司法宣传工作，增强正面舆论效应。

　　三、创新工作机制，努力适应城乡统筹发展新的需要。

   　司法服务城乡统筹发展是一项长期的系统工程，人民法院必须进一步创新司法工作机制，努力化解社会矛盾、缓和社会对抗、维护社会稳定，积极投入到城乡统筹发展的宏伟征途中，促进重庆经济协调健康全面发展：

 　　（一）增强责任意识，切实做好维护城乡统筹发展过程中的社会稳定工作。坚持“严打”方针不动摇，在继续重点打击严重暴力犯罪、黑恶势力及其他有组织犯罪，增强群众安全感的同时，要紧紧围绕城乡统筹发展大局，重点打击非法集资等事关群众切身利益、影响社会稳定的严重经济犯罪；生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子等严重破坏农业生产的犯罪；利用城乡二元结构转型之机侵吞农村集体财产的犯罪，尤其要依法严惩严重经济犯罪背后国家机关工作人员索贿受贿、玩忽职守、滥用职权以及徇私舞弊等犯罪活动。根据城乡统筹发展的进程，针对本地治安的突出问题，认真研究确定打击重点，维护社会治安秩序，为城乡统筹发展创造平安稳定的社会环境。

   　 （二）着眼于平衡发展，促进城乡产业结构调整和经济发展。要依法审理好企业改制中发生的纠纷案件及企业破产案件，保障国有企业顺利完成战略性改组，实现经济资源的优化组合，促进企业快速发展。要加强对涉及农村信用合作社等金融机构案件的审理，保障我市金融安全，使金融资源尽可能满足农村经济发展和农业结构调整的需求。要认真审理好农副产品购销合同、涉及土地权属、土地经营权流转、农民工等各类涉农纠纷案件，推进城乡产业结构调整。要保障农民增收，保护农民工的合法权益，保障上述生产要素在城乡之间合法、合理流动，推动农村工业化、城镇化进程。

　　（三）完善协调工作机制，探索与城乡统筹发展相一致的司法保障道路。要认真分析在建设城乡统筹发展直辖市过程中即将出现的诸多政府的创新性改革行为，紧紧围绕重庆市委和市政府开展建设城乡统筹发展直辖市的工作大局出发，依托改革试验区宽松政策环境，积极运用与地方行政权力相一致的司法改革先行权与试验权，在行政审判领域尽快探索，加速改革，获得与城乡统筹发展相一致的司法保障经验，为国家综合配套改革贡献力量。针对当前行政审判呈现泛化趋势，涉及劳动保险、保障案件持续增多，群体性土地行政诉讼案件比例高居不下等特点，以及案件裁判依据适用难，关系协调难，法律效果与社会效果统一难等难点，在司法审查中要处理好保护行政诉权与维护行政权威关系、承认行政诉权与支持行政诉讼请求的关系，准确把握立法趋势，认清行政审判受案范围不断拓宽的趋势，找准保护行政诉权的“度”，既要充分保障行政相对人的诉权，也要符合城乡统筹发展的需要，引导诉讼资源的合理分布。

　　（四）加大执行力度，保障城乡经济快速有序发展。要进一步完善和创新执行工作机制，加强与公安、检察院、海关等部门的协作配合，争取工商、税务、房地产管理、金融机构等单位的支持协助，克服地方和部门保护主义的干扰，对跨地区、受地方保护主义影响难以执行的涉农案件，适时采取指定执行、交叉执行、提级执行等措施予以执结。推进全国法院执行案件信息管理系统的建设，建立被执行人信息共享机制，通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、消费等手段，有效促使当事人自动履行生效法律文书，尽可能地实现债权人的债权，激励人们积极创造财富，从而促进城乡经济快速发展。加强与上、下级法院及辖区基层法院的执行协作，建立和完善重庆市辖区法院解决“执行难”问题的联动协作机制，促使执行合力的进一步增强，有效地推动执行工作。