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正确处理主城区基本农田保护与经济发展的关系
江北区复盛镇 白 波
近年来，国家实行最严厉的耕地保护政策，特别是今年9月以来的国土“百日大行动”，对我区工业发展造成很大影响，尤其是对“江北.开县三峡移民工业园几乎是毁灭性打击。毋庸置疑，保护基本农田的基本国策是正确的。但笔者认为相关部门在处理主城区基本农田保护与经济发展的关系上应慎重考虑，实事求是地以发展的眼光处理现实存在的各种问题。于此，笔者对重庆主城区及边远区县的基本农田和经济发展现状做了简单调查，有感而发：
一、当前基本农田保护现状和经济发展态势
（一）主城区和边远区县的“三难”并存，寻求突破发展
1、主城区基本农田现状“难”保护与建设用地指标“难”解决并存
一方面，主城区近年经济发展提速，特别是二、三产业加快发展，城市发展急需拓展空间。以重庆为例，直辖以来，重庆都市区二、三产业发展步伐加快，重庆工业实现了五个翻番。一是规模以上工业增加值由1996年的236亿元增加至2006年的845亿元。二是工业销售产值由1996年的1090亿元增加至2006年的4202亿元。三是工业利润增加至155亿元，增利164亿元。四是全员劳动生产率由1996年的1.23万元/人，增至2006年的8.75万元/人。五是新产品产值由1996年106亿元增加至2006年的935.2亿元。社会消费品零售额实现1403亿元，其中都市区的贡献均超过了全市的一半以上。重庆主城区的“大城市”形象发生了巨大变化。
另一方面，随着“退二进三”的逐步实施，主城区建设需求和建设用地紧缺的矛盾立即凸现出来，而主城区由于拓展扩张，基本上将所有主城区基本农田调到主城二环线内外，大城市发展空间受限，建设所需的土地指标“难“解决。于是打“擦边球”突破用地指标的现象便屡屡发生，其中大部分突破在主城区或城区周边，基本农田“难“保护。
2、边远区县基本农田现状“难”突破与土地建设用地指标“难”用上并存
调查中发现，一方面，边远区县绝大部分仍属典型的传统农业区县，农业总体效益不高，比较效益低，外出打工收入成为当前边远区县农民的主要收入来源；同时，农业发展还缺乏强有力的资金扶持和科技支持，当地人们想发展无项目、无资金、无技术、无人员，更多的习惯于“唱好土字歌，念好田字经”，“三四亩地热床头”，所以基本农田保护良好，现状“难”突破。
另一方面，边远区县由于受地理位置、交通、能源等因素影响，许多工业鉴于自身发展的原因，特别是物流成本因素的影响，不愿落户边远区县，能够落户的也只是与当地资源密切有关的少数企业，同时，企业规模偏小，竞争力不强，发展后劲不足。二产业发展举步为艰。三产业发展也由因边远区县企事业少，人员相对稀少且不集中，流动人口不多，城市发展滞后，缺少名品、名店的支撑，所以总量偏小，三产业在经济总量中仅占12%左右。增长速度也偏慢，年增长速度仅为10%左右。内部层次更是偏低，传统的小商贸、小餐饮等服务业为主导，新型的金融、保险、信息、咨询、旅游、房地产等服务业几乎空白，短期内三产业发展不可能有大的突破。大量建设用地指标很难用上，即使使用了一部分，也由于保护率太低，容易造成土地资源的浪费。
3、大城市空间“难”拓展与大农村建设速度“难”提高现象并存
一方面，主城区经济飞速发展，各大现代化的工业园区和特色商品市场、商圈的建设和培育取得了显著成效，品牌企业、重点市场的辐射带动功能明显增强，非公有制商业发展迅速，二三产业的快速发展造成建设用地指标紧缺，土地成为阻碍城市的空间发展的决定性因素，这种状况不利于城市的未来发展，因此难免会出现触及甚至突破现行主城区用地指标的情况，大城市建设也因此受到严重制约，空间很难有大的拓展。
另一方面，近年来，边远区县积极发展，在一产业的发展上取得了一定的成效，特别是在农业结构调整上有所提高，但总体经济发展速度偏慢，传统农业还占据相当大的比例，新农村建设也仅停留在修几条便道，打几口井，建几个沼气池上，对农民增收没有实质性突破，大农村建设速度在短时间内难以有大的提高。
（二）各级单位部门及群众的“四难”突出，矛盾重重
1、土地管理部门“上下为难”
现行地方土地管理部门隶属同级政府，难以依法行政。一方面必须维护国家总体土地控制性规划，严格执行国家土地法律法规，履行上级主管部门交办的各项任务，不得失职、渎职，不能不如实报告，不能不严格清查。对暴露出的现行各大中城市主城区土地控制过于机械与其飞速发展的各种矛盾及弊端解决途径偏少，调整偏慢，效率偏低，治标不治本，以至于问题不断，相同违规用地问题愈查愈多。另一方面，国土基层部门在土地管理上只能服从地方政府的局部和短期需要，必须支持地方党委政府的经济发展，提供土地使用的政策、法律支持，对可能是打政策“擦边球”的用地方式担当风险，上下为难。
2、主城区企业生存“进退两难”
退二进三”的目的是为了盘活国有资产，提出一些企业从城市的繁华地段（二环路以内）退出来，进入城市的边缘（三环路）进行发展，整个置换过程可以使企业获得重新发展的资金。在这样的大环境下，企业一方面要响应、支持和执行主城区“退二进三”的大政策，所有厂矿企业单位向主城区周边迁移；另一方面主城周边紧缺建设用地、遍地是基本农田的“地雷”，不敢越雷池一步，没有立足之地，“进亦忧，退亦忧”，进退两难。
3、基层党委政府发展“左右为难”
地方基层党委政府如果不打政策“擦边球”用地，不违规用地发展经济，作个太平官，老百姓就会骂你是庸官，要你立即离职下台。如果为了满足群众发展经济的愿望而违规用地，上级业务及主管部门会说你连基本国策都不懂，基本的法律意识缺乏，是个糊涂官，应撤职下台。地方党委政府的官员们也左右为难。
4、农民增收“难上加难”
长期实践证明，种养殖业收入具有不稳定性，“靠天、靠地、靠运气”，农民在基本农田上经营农作物所得，仅能解决“肚子”问题，不能解决“票子”问题。想“靠科技”富“袋子”,无奈文化缺”底子”,发展现代农业缺“脑子”，农民生活达不到小康标准，更谈不上“全面的小康”。民无工不富，无商不富，群众迫切希冀企业入驻，就近打工增加收入，而基本农田的“高压线”却距企业千里之外，将群众实现全面小康的梦想变得遥不可及。增收渠道减少，增收难度的加大使农民增收难上加难。
二、 原因分析
（一）经济发展速度加快与土地政策调整滞后不协调的矛盾，使主城区周边基本农田保护区触及甚至突破“底线”。
以重庆为例，重庆直辖十年以来，经济快速发展，表现在一是规模以上工业增加值年均增长13.6%，是1996年的3.6倍。 二是工业销售产值实现翻番。是1996年的3.8倍。三是工业利润增利164亿元。四是全员劳动生产率是1996年的7倍。五是新产品产值年均增长24.3%，是1996年的8.8倍。三产业的的发展速度也以%速度增长，而主城区的贡献在其中起到了中流砥柱的作用。经济的发展必然需要扩大规模，扩大规模必然有更大建设用地的需求。
而我们的相关的影响发展最重要的因素——土地政策在若干年前制定后却没有及时调整，特别是基本农田的范围没有及时优化调整，这种以一成不变的思维对待快速发展的现实必然会引起一连串的不良反应，当然也包括违规用地。这应该给我们的各级国土工作者们敲响警钟——国土政策及法律法规尤其是基本农田保护政策的滞后性会影响经济的发展，甚至成为阻碍。外在环境、内部环境、性质任务、职能要求等各各方面都发生了巨大的变化，我们的工作也应随着形势任务的发展变化，。如果政策不与时俱进，不能跟随形势、环境的变化及时进行修订、补充，就会致使国家在国土管理中出现“真空”。
（二）基本农田保护指标的确定不合理，调整及保护等级的评价方法不科学，使基本农田保护区的保护形同虚设。
各地在划定基本农田保护区中，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，同时，我国现尚未建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田分级保护没有硬性的指标依据
（三）国土职能部门工作人员的僵化性，使耕地保护缺乏真正的主体。
不少国土工作人员长期依靠经验思维，按过去的老框框办事，缺乏理论上的探索和实践上创新的勇气与措施，致使基本农田保护基础工作差，日常性工作机制不健全。基层国土所普遍存在底子不清、责任不明、机制不灵、管护不力的情况。或单纯强调政策的“刚性”特征，对具体条款规定断章取义，按照自己的思维方式理解和执行政策法律法规，精于细腻而疏于便捷，使国土相关的政策、法律法规缺乏本身应有的适度的弹性，达不到实施国土法，保护耕地的理想效果。
同时，区县一级的耕地保护执法现状还远未进入理想状态，失之于松弛，失之于软弱，在社会上没有形成应有的威力和威信。给人的感觉是检查多，查处少；说的多，干的少；软的多，硬的少。对于违法用地的查处也仅限于类似“百日行动”之类的单一督察组行动，地方政府普遍存在侥幸心理。这样所产生的直接后果就是“国土政策法律法规失灵”，国土法不能发挥其应有的规范、约束、监督作用，各项国土政策看似比较健全、完善了，但在执行过程中漏洞百出，行为不够规范，损害了国土法的权威性。保护耕地只是中央着急，地方政府不着急，老百姓不着急。
（四）地方经济发展者对基本农田保护认识上存在偏差，使耕地保护的措施难以落实。
少数地方对基本农田特殊保护的重要性识不足，在建设用地占用耕地与保护耕地发生矛盾时，不能正确处理保护与发展的关系，固守“发展就必须以牺牲耕地为代价”、“先上车后补票”的错误思想和陈旧观念。一些地方政府领导热衷于城镇升格，县改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市发展，城市用地规模急剧扩张。特别是不少地方竞相搞微型景观、别墅等项目，使城市周边大片土地别占用。还有些地方领导盲目兴办各种开发区占用大量土地，如重庆有个区县在乡镇一级就设立了4个中小企业发展基地，其效果并不令人满意，致使大量耕地闲置，形成“人造黄土平原”。还有一些地方领导在为了同周边地区竞争，贪大求远，好高务远。不切实际抬高标准修建。基础设施和基础工业有重复建设互相攀比的现象，一些地方交通和基础工业建设脱离实际，搞大马路、大广场，超占了许多耕地。为规避占用基本农田须报国务院审批的法律规定，频繁进行土地利用总体规划调整和修改，影响了基本农田保护的稳定性和严肃性。2001年以来，全国因城镇村非农建设用地调整基本农田面积425.4万亩，各类非农建设违法占用基本农田面积116.25万亩。耕地保护措施只能停留在文件上，挂在嘴上，就是落不到实处。
三、对策初探
（一）正确分析主城区与边远区县的发展关系，突出主城区城市化、工业化对新农村建设带动作用。
主城区发展与边远区县发展的关系是相辅相成，相互促进，相互补充，共同发展的关系，要以主城区的城市化、工业化积极带动边远区县的新农村建设，以大城市带动大农村。城市化是经济社会结构转变的大趋势。推进城市化，可以吸收农村富余劳动力，带动农村发展，我们推进的城市化，是能够带动农村发展的城市化；我们要建设的新农村，是城市化进程中的新农村。社会主义新农村建设的过程，应当是城市带动农村发展的过程，是城市各类基础设施和公共服务向农村延伸的过程，是农民更多地参与经济建设、分享发展成果的过程，是城乡文化相互融合、共同繁荣的过程，最终形成城镇和农村良性互动、协调发展的格局。
（二）与时俱进，实事求是解决主城区建设所需用地。
早期的基本农田保护划定工作中，基本农田保护指标的确定大多采用耕地需求量法，这种以“需求定供给”的方法，从目前形势看已不符合“供给决定需求”的耕地利用方式。尤其是远远不适应主城区发展的要求，在全国范围现状耕地总供给不能满足总需求的情况下，各地区只能按供给能力确定耕地保护数量，东部与中部耕地连片、质量较高、农产品自给有余可调出的省(区)更应如此。否则以中国土地养活中国人，做到粮食自给就难以实现。市场经济的法则决定了在主城区的基本农田所产出根本就不能满足人口密集的的主城区人民的需求，主城区的这种需求只能靠边远地区大量的基本农田的产出作强有力的补充，而不是靠发展原始的自给自足的自然经济来解决，这种想法是非常荒唐而可笑的。因此，主城区基本农田存在具有无意义性。相反，笔者认为，主城区应完全消除基本农田保护区，给予其足够的建设用地指标，大力发展二、三产业，强化以其巨大的发展为基本农田保护区提供物质、资金和技术支持和帮助，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度。因此。主城区急需发展二、三产业用地指标显得尤其重要。
鉴于主城区基本农田存在的无意义性和急需发展二、三产业用地指标的重要性，鉴于边远区县基本农田存在的重要性和空闲发展二、三产业用地指标的不科学性。笔者建议严格控制和压缩边远地区县的建设用地指标，将全国大中城市的主城区基本农田指标一律调出，增加足够发展建设用地指标，并对发展区的详细规划进行全面科学论证，节约每一寸土地资源。
（三）科学规划，合理划定基本农田保护区，保护耕地面积一寸不能减少
在主城区之外的地方因地制宜确定合理的保护目标，要根据主城区和边远区县不同的发展状况，下达可行的保护率，明确保护的概念，保真正该保的优质农田。摸清耕地基数后，实事求是地确定基本农田保护率，要给发展留下空间，增强规划的严肃性，基本农田的位置、面积一经确定，就不允许减少和占用，加强用途管制，规划的调整权适当上收，真正保护能够保下来的面积。要提高基本农田质量。把基本农田保护作为政府的责任，由政府一把手亲自抓。基本农田管理不仅仅是国土资源管理部门的事，更是政府的责任，仅仅提出“基本农田保护是一条红线”还不够，要像计划生育政策一样，实行基本农田保护党政领导一票否决制。对在任期内没有做好基本农田保护工作，发生基本农田被非法占用、毁损等情况的，要严肃处理。要发动农民，建立自下而上的监督体系。让每个农民都成为监管员，并保证监管渠道畅通。要对承包地是基本农田的农户给予补贴。让农民有积极性保护基本农田。
（四）统筹城乡，和谐发展，走出一条异地互助、飞地发展的道路
长期以来，一些地区陷入了不牺牲环境和资源，经济增长就缓慢，保护环境和资源却又难以脱贫致富的困境。现行生态补偿办法难抑其破坏环境的利益驱动，因此污染环境和浪费资源的短视行为不断出现。针对这种情况，重庆市在2003年福州“工业飞地”模式的基础上提出，让一些贫困县在主城建立“工业飞地”，开辟开发式生态补偿路径，防止生态区因产业开发而环境恶化。这一模式，不仅解决了不同行政区划间的利益分配机制和行政官员的政绩考核问题，也调动了各方集约用地发展工业的积极性。解决了库区的产业发展和财政收入问题，而且也使库区能利用重庆主城的优势资源，吸引更多外地投资。另一方面，主城区城市旧城改造尚有土地潜力可挖，在城市中心区实施“退二进三”，将市中心区工业企业有计划地搬迁。通过企业搬迁，退二产、进三产，可以有效地盘活存量土地，既解决了环境污染问题，实现了集约节约用地，更为城市建设和第三产业的发展拓展了空间，将大大提升和改善城市形象。搬迁企业置换出的城市用地既为当地完善配套，提升生活品质，也能提供就业机会，还能发展新的商业，高科技企业，为社会提供更多的就业。实践证明，这一举措的实施，不仅给主城区拓展留一个空间，也给主城区企业留一席之地，更给边远区县留一片净土。
（五） 严厉打击浪费国土资源的行为，维护基本农田“底线”不突破。
基本农田保护事关全局，事关经济社会生活的方方面面。特别是在当前我国人口持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地、粮食生产不容乐观的形势下，特别是保护基本农田是“一条不可逾越的红线”，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。
因此耕地保护执法监察要突出“威慑性。”各级区县级政府有耕地保护执法领导小组，区县人大每年都要通过各种不同的方式进行耕地保护执法检查。要以查处涉耕违法案件为重点，改变只查小案不查大案的做法，要选择几宗有影响的大案进行重点查处，并对查处结果公开曝光。要改变只查民不查官的做法，对官员违法和法人违法要从严查处；要改变只查事不查人的做法，对实施和参与违法的当事人，要依法给予处分；要改变只查违法不查犯罪的做法，对涉嫌犯罪的人和事，要在查清基本事实的基础上，该移交的坚决移交司法机关依法惩处。
经济的高速发展，需要上上下下的大力支持，方方面面的协同作战。16亿亩左右的基本农田，范围广，面积大，单靠一两个部门，显然难以抵挡各种试图冲破基本农田“红线”的举动，这离不开众人划桨，只有“一加十，十加百，百加千千万，你加我，我加你，大家心相连”。经济发展和基本农田保护才能协调发展，社会才能和谐进步。
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